Яким буде бюджет Львівської громади у 2024 році

Від “бюджету розвитку” 2021 року громада переходить на “військовий бюджет” на 2024 рік.

Нещодавно в Україні прийняли державний бюджет на 2024 рік. Враховуючи його показники, місцеві органи влади готують проєкти бюджетів своїх територіальних громад. Так, 24 листопада виконавчий комітет Львівської міської ради (далі — ЛМР) затвердив проєкт бюджету Львівської міської територіальної громади. Напередодні його основні цифри презентували громадськості. 

Громадянська мережа ОПОРА з'ясувала, як повномасштабна війна впливає на зміну бюджетної політики місцевого самоврядування. Зокрема, ми проаналізували видатки і доходи бюджету Львівської громади на основі відкритих даних про виконання бюджетів за 2020, 2021 і 2022 роки, уточненого плану на 2023 рік (з документа, який інформує про виконання бюджету ЛМТГ за 9 місяців 2023 року) та проєктних показників на 2024 рік, схвалених виконкомом. Також ми спілкувалися з представниками міської ради та обласної військової адміністрації.

Це дослідження є продовженням наших звітів про зміни в освітній сфері, системі охорони здоров’я і безпековій сфері Львівської громади, що сталися після 24 лютого 2022 року.

Доходи міського бюджету

Протягом останніх чотирьох років доходи міського бюджету зростали. Якщо у 2020 році вони становили дещо більше 9 млрд грн, то у 2022 році сягнули вже 13,8 млрд, а на 2024 рік заплановано отримати більше 15 млрд грн.

При цьому доходи спеціального фонду різко знизилися. У 2021 році вони становили більше 1 млрд грн, а в 2022 та 2023 — лише близько половини цієї суми, 444 млн та 513 млн відповідно. Найбільше коштів надходить у спеціальний фонд через продаж майна і земельних ділянок несільськогосподарського призначення, а також із власних надходжень бюджетних установ. 

Структура надходжень

Структура щорічних надходжень до бюджету протягом останніх років майже не змінюється: близько 80% загального фонду місто отримує за рахунок податків та зборів на доходи фізичних осіб (далі — ПДФО) та місцевих податків — податку на майно і єдиного податку. Близько 10% надходжень до загального фонду — це офіційні трансферти, переважно освітня субвенція, але й вона зменшується з 2022 року.

 

За перше півріччя 2023 року деякі статті надходжень були перевиконані. Так, ПДФО виконано на 108% (3,97 млрд грн), податок на прибуток підприємств — на 245% (9,6 млн грн), внутрішні податки на товари і послуги — на 193% (428 млн грн). Зокрема, акцизний податок із виробленого та ввезеного в Україну пального перевиконаний на 41 442% (очікуваний річний прибуток — 435,6 тис. грн, піврічний — 215,6 тис., виконано 89,3 млн). 

Натомість за перші 9 місяців 2023 року, порівняно з уточненим планом на рік, ПДФО виконано на 100% (6,1 млрд грн), податок на прибуток підприємств — на 236% (10 млн грн). Внутрішні податки на товари і послуги становлять 666 млн грн, з них акциз на пальне — 143 млн грн, а на тютюнові вироби — 339 млн.

Як бачимо, один з основних складників надходжень — ПДФО — за 9 місяців перевищив річний рівень цього податку у 2021 році. Це відбулося в результаті збільшення так званого “військового ПДФО” — сплати цього податку людьми, мобілізованими до бригад територіальної оборони, які юридично зареєстровані у Львівській громаді. Також доходи збільшилися завдяки податкам з доходів працівників релокованих підприємства. 

Андрій Садовий зазначав, що у 2023 році до бюджету Львова мало би надійти 1,7 млрд грн податку від доходів військових. Як зазначила директорка Департаменту фінансової політики ЛМР Вікторія Довжик, “ПДФО з військових до початку повномасштабної війни становило 7-8% загального доходу від ПДФО. Це сплата податків не тільки з військових частин, а й із військових вишів, силових структур, надзвичайників тощо. З 2022 року частка військового ПДФО збільшилася до 20%, тобто майже втричі”.

Оскільки у 2023 році деякі статті були перевиконані, у проєкті на 2024 рік їх збільшили. Зокрема, податок на прибуток підприємств збільшили у 2,5 рази, внутрішні податки на товари і послуги — теж удвічі, інші неподаткові надходження — учетверо (втім, в абсолютних показниках цей пункт незначний). Натомість у плані на 2024-й зменшили доходи від ПДФО та деякі неподаткові надходження: адміністративні збори і платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності, надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності.

“Військове” і не тільки ПДФО. Зменшення прогнозованих надходжень від ПДФО пов'язане з останніми змінами до Бюджетного кодексу, за якими з 1 жовтня 2023 року до 31 грудня 2023 року частину ПДФО з доходів військовослужбовців і поліцейських зараховуватимуть до спеціального фонду Державного бюджету України. Цей дохід порівну розподілятимуть між Державною службою спеціального зв’язку та захисту інформації — для закупівлі спеціальної техніки й обладнання і Міністерством оборони — для придбання артилерійських систем.

З січня 2024 року до 31 грудня року, в якому припинять чи скасують воєнний стан, ці пропорції зміняться: по 45% надходитиме до вищезгаданих структур, а 10% розподілятимуть на матеріально-технічне забезпечення військових частин Збройних Сил України й інших військових формувань пропорційно до фактично сплаченого ними податку.

Також змінами передбачено перерахування до державного бюджету не лише того ПДФО, яке збільшилося з березня 2022 року, а й ПДФО із зарплат працівників інших силових структур, яке було частиною доходу громад до 2022 року. Решту надходжень ПДФО розподілятимуть так: 64% залишається в місцевому бюджеті, 15% — в обласному, а 21% перераховують у державний.

За повідомленням міської ради, Львівська громада вже перерахувала 229 млн грн військового ПДФО до державного бюджету. Це кошти, що надійшли в громаду з 1 жовтня до 27 листопада 2023 року. З 27 листопада “військове ПДФО” до міського бюджету вже не надходить.

Дискусія про відрахування податкових надходжень з місцевих бюджетів до державного почалася ще у 2022 році. В кінці 2021 року Кабінет Міністрів України, Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування й Асоціація міст України підписали Меморандум про взаєморозуміння щодо врегулювання проблемних питань у сфері постачання тепла та гарячої води у прийдешньому опалювальному сезоні. Цей документ передбачав, що з 2022 року до місцевих бюджетів додатково спрямують 4% доходів від ПДФО (з 60% до 64%) для покриття витрат на забезпечення опалювального сезону, аби тарифи для населення не змінилися. Однак, як зауважує директорка Департаменту фінансової політики ЛМР Вікторія Довжик, “реальні суми, які місто компенсовує теплопостачальним підприємствам, більші, ніж цей додатковий дохід від ПДФО у 4%. Так, на компенсацію втрат через різницю тарифів станом на листопад 2023 ЛМТГ виділила 1 014,5 млн грн”. 

Під час обговорення бюджету на 2024 рік йшлося про повернення у держбюджет і цих 4%, однак ці кошти таки залишаються в місцевих бюджетах.

На думку директора Департаменту економічної політики Львівської обласної військової адміністрації Степана Куйбіди, скерування частини ПДФО до державного бюджету має благу мету, але для деяких громад може бути критичним. “Для невеликих громад, які приймають внутрішньо переміщених осіб, що потребують особливої уваги, — діти-сироти, інваліди — це буде суттєва втрата. Адже держава не надає цільової підтримки на утримання ВПО, а забирає те, чим міста компенсували таку допомогу. Для великих громад, таких як Львів, ця зміна не буде надто відчутною. Варто наголосити, що рішення про перерозподіл податкових надходжень між місцевим і державним бюджетом є певним зазіханням на місцеве самоврядування. Такі зміни не дозволяють прогнозувати надходження і планувати видатки. Не варто забувати й про те, що за останні два роки видатки розвитку Львівщини суттєво зменшилися. Державна регіональна політика втрачається, і це теж ризик для місцевого самоврядування”.

За словами посадовця, в області наразі зареєстровано 232 тис. внутрішньо переміщених осіб, однак реальна їх кількість може перевищувати 300 тис. У Львівській області діє програма пріоритетних інфраструктурних проєктів, у межах якої облаштовують додаткові місця для ВПО та покращують умови їх проживання. Її бюджет становить більше 300 млн грн. Також є програма компенсації комунальних послуг (близько 10 млн грн), програми охорони здоров'я і соцзахисту, які мають складову підтримки ВПО. Однак ці особи мають додаткові потребу і в медичній допомозі, і психо-емоційній підтримці, і в перекваліфікації, а цільових коштів для цього немає”.

Видатки міського бюджету

Загальні тенденції. Структурно видатки місцевого бюджету за останні роки майже не змінилися. Найбільше Львівська громада витрачає на освітню сферу, менше — на житлово-комунальне господарство, соціальний захист і соціальне забезпечення та інші програми, пов'язані з економічною діяльністю. 

До категорії інших видатків належать витрати на охорону навколишнього природного середовища, землеустрій, фінансову підтримку ЗМІ, заходи із запобігання та ліквідації НС і резервний фонд. Їх збільшення у 2024 році зумовлене передусім збільшенням мінімальної заробітної плати, а також здорожачанням енергоносіїв.

Попри заяви про збільшення витрат на військові потреби, порівняно з іншими видатками вони незначні. У своїй комунікації міська рада зазвичай вкладає в це поняття всі видатки, пов'язані з наслідками повномасштабного вторгнення. Це і пряма допомога військовим частинам, і розвиток медичних закладів, де лікуються та проходять реабілітацію військові (“Unbroken”), і підтримка ветеранського бізнесу, і соціальні виплати, і придбання військових облігацій тощо. Ми ж у цій статті до витрат на безпеку включаємо лише статтю “Громадський порядок та безпека”, тобто пряму підтримку військових. 

У вересні 2023 року Андрій Садовий заявляв, що з міського бюджету запланували виділити на армію 2 млрд грн — це закупівлі та субвенції, реабілітація військових і підтримка родин військовослужбовців. Дещо раніше його заступник Андрій Москаленко розповів, що в 2023 році виділять 500 млн грн на програму підтримки ЗСУ (про неї детальніше йтиметься нижче), 680 млн — на придбання державних військових облігацій, 199 млн — на облаштування центру реабілітації військових, 88 млн — на тимчасове житло для військових після реабілітації, 8,9 млн — на ЦНАП для ветеранів та 54 млн — на ваучери підтримки бізнесу. 

З усіх перелічених видатків у розділ “Громадський порядок та безпека” увійдуть лише кошти на виконання Програми заходів щодо підготовки Львівської міської територіальної громади до національного спротиву на 2022-2024 роки, затвердженої 17 лютого 2022 року. На її реалізацію в 2023 році заклали 500 млн грн, однак згодом цю суму скоригували до 245,8 млн, а ще пізніше — до 302,2 млн. У наступному році на цю програму пропонують виділити 1 млрд грн.

Бюджет 2023: плани і дійсність. Також ОПОРА проаналізувала, як заплановані (скориговані) видатки на 2023 рік були виконані за перші 9 місяців. 

На 48% зменшилися видатки на громадський порядок і безпеку, майже на 20% — транспорт. Інші ж видатки мають збільшилися. Зокрема, охорона здоров'я — на 27%, (з 245 млн до 310 млн), спорт — на 14% (із 147 млн до 168 млн), ЖКГ — на 10% (з 2 млрд 99 млн до 2 млрд 317 млн), програми, пов'язані з економічною діяльністю — на 38% (з 80 млн. до 111 млн). 

Своєю чергою видатки зі спеціального фонду зросли. Найпомітніше порівняно з планом на 2023 рік збільшилися видатки на програми, пов'язані з економічною діяльністю, — з 486 млн до 1,47 млрд грн, на транспорт — з 0 до 582 млн, на охорону здоров'я — з 0 до 310 млн, на освіту — зі 160 млн до 362 млн.

Купівля військових облігацій та розміщення коштів на депозитах

Після того, як у законодавстві врешулювали можливість розміщувати кошти місцевого бюджету на депозитах, Львів активно користувався цією можливістю. Згодом, у травні 2023 року, кошти дозволили розміщувати на депозитах лише за умови, якщо 50% від них піде на придбання державних цінних паперів.

У 2023 році ЛМР видала два розпорядження про розміщення тимчасово вільних коштів загального фонду бюджету Львівської міської територіальної громади через придбання державних цінних паперів (військових облігацій) — №44 від 21 лютого 2023 року на суму 500 млн грн та №46 від 24 лютого 2023 року на суму 180 млн грн. В обох випадках військові облігації придбав “Укргазбанк“. 

За словами директорки Департаменту фінансової політики ЛМР Вікторія Довжик, “тимчасово вільні кошти загального фонду бюджету ЛМТГ у 2023 році на депозитних рахунках не розміщували. Натомість придбання облігацій внутрішньо державної позики (‘військових облігацій’) на загальну суму 680 млн грн додало до надходжень бюджету 56,6 млн грн”.

Що принесе новий бюджетний рік?

Як уже йшлося вище, перша важлива зміна — це перескерування “військового” ПДФО до держбюджету. Саме тому в проєкті на 2024 рік показники податку на доходи фізичних осіб зменшені до 7,1 млрд (з 7,6 млрд у 2023 році). 

Використання вільних залишків лише за певним призначенням. Всі невикористані залишки місцевого бюджету в поточному році, (які зазвичай становили бюджет розвитку наступного року) станом на 1 січня можна буде використати лише на визначені змінами до Бюджетного кодексу видатки — передовсім заробітні плати працівників бюджетних установ, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, соціальне забезпечення, реабілітацію постраждалих внаслідок збройної агресії Росії проти України, будівництво, ремонт захисних споруд та інші заходи на підтримку сил безпеки й оборони.

Реверсна дотація з місцевого бюджету не вилучатиметься. На 2024 рік зупинено дію статей Бюджетного кодексу, які передбачали, що з місцевого бюджету до державного перераховували певну “надлишкову” суму. Раніше, якщо індекс податкоспроможності місцевого бюджету перевищує 1,1 середнього значення такого індексу по Україні, 50% суми перевишення повертали в державний бюджет. Як свідчить аналіз виконання бюджетів Львівської області, Індекс платоспроможності Львівської територіальної громади становить 1,51, і в 2023 році обсяг реверсної дотації, яку мають повернути до держбюджету, становив 1 млрд 364 млн. У проєкті бюджету на 2024 рік на реверсну дотацію передбачено 999 млн грн, однак, вочевидь, ці кошти перескерують на інші статті видатків 

Якщо ж аналізувати проєкт розподілу бюджетних витрат на 2024 рік, найбільше коштів піде на такі програми: :

1. 1 млрд — на Програму заходів щодо підготовки Львівської міської територіальної громади до національного спротиву на 2022-2024 роки;
2. 873,75 млн — на Програму підтримки діяльності львівських теплопостачальних підприємств з виробництва, транспортування та постачання теплової енергії, надання послуг з постачання теплової енергії та постачання гарячої води;
3. 570 млн (340 млн та 230 млн) — на Програму здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, учнів та студентів у пасажирському транспорті загального користування на території Львівської міської територіальної громади;
4. 230 млн — на Програму безоплатного харчування дітей та учнів у закладах освіти Львівської міської територіальної громади;
5. 200 млн — на Програму забезпечення функціонування автоматизованої системи оплати проїзду у пасажирському транспорті загального користування Львівської міської територіальної громади.

“Такі реалії, що значну частину робіт і проєктів у місті потрібно зупинити, а кошти спрямовувати на підтримку обороноздатності країни. Це ще не військовий бюджет, але йдемо туди. Основні витрати підуть на функціонування освіти, охорони здоровʼя і програму обороноздатності. Дискусійними поки є такі статті, як оптимізація структури Львівської міської ради (приблизно 150 млн грн) та введення електронного квитка (390 млн. грн). Швидше за все, ці статті будуть в категорії ‘нерозподілених видатків’ до кінця першого півріччя. Впродовж року будемо бачити, які саме показники потрібно на ці статті. Але плануємо на цьому зекономити максимально. Це задекларував міський голова. Тривають дискусії й про розмір матеріальної допомоги на виконання депутатських повноважень, який за рішенням комісії погодили в розмірі 500 тис. грн. Враховуючи кількість ветеранів, сімей загиблих і пропалих безвісти, яким потрібна допомога, розраховуємо, що така форма буде швидшою і простішою для конкретної сімʼї, ніж загальні програми, для отримання яких потрібно багато документів”, — так прокоментував проєкт бюджету заступник голови комісії фінансів та планування бюджету Львівської міської ради Віталій Троць.

Наостанок зауважимо, що цього тижня Львівська міська рада розглядатиме проєкт бюджету і прийматиме остаточне рішення про його показники. Як саме вони зміняться — проаналізуємо в наступному матеріалі.