Попередні пропозиції до Виборчого кодексу включають у себе дискусійні або навіть загрозливі положення, які потребують широкого експертного та парламентського обговорення. Депутатські фракції та групи на засадах прозорості та відкритості, із залученням зацікавлених сторін повинні оперативно сформувати першочергові зміни до Кодексу і уникнути потенційних ризиків для демократичних виборів.
На поточний момент народні депутати України обговорюють проєкт комплексних змін до Виборчого кодексу не лише щодо місцевих виборів, а й регулювання загальнонаціональних виборів, діяльності Центральної виборчої комісії та Державного реєстру виборців, процесу відкликання депутатів місцевих рад.
Значна частина змін до Виборчого кодексу, які напрацювали народні депутати України з профільного Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, спрямовується на усунення недоліків та прогалин у законодавстві. Зокрема, Комітет врахував прогресивні позиції ЦВК щодо уніфікації та спрощення виборчих процедур, підвищення зрозумілості вимог до заповнення виборчих документів та процесу підрахунку голосів, окремих аспектів утворення і діяльності виборчих комісій, подання документів кандидатами тощо. Здійснена спроба чітко врегулювати одночасне балотування кандидатів на місцевих виборах. У цілому народні депутати України та ЦВК доклали значних зусиль для усунення прогалин і розбалансованих положень Виборчого кодексу й підвищення його процедурної якості.
У той же час, політично найбільш резонансними є ініціативи щодо внесення змін до розділу Виборчого кодексу про місцеві вибори. З точки зору дотримання стандартів демократичних виборів, деякі розроблені зміни є проблематичними.
На думку ОПОРИ, запропоновані зміни не тільки не усувають перешкоди для реалізації громадянами України пасивного виборчого права, а й створюють нові виклики для демократичності виборів та їхньої відповідності виборчому процесу.
Так, проєкт змін не вирішує проблему із відсутністю інституту самовисування на виборах депутатів міських рад великих міст (90 тис. і більше), а також унеможливлює самовисування на виборах депутатів значно більшої кількості міст (15 тис. і більше). Цю можливість можна забезпечити, зокрема, шляхом самовисування списків незалежних кандидатів.
Також для міст, в яких застосовується пропорційна виборча система, пропонується встановити розмір грошової застави із розрахунку два розміри заробітної плати на 10 тис. виборців. Поточна редакція Кодексу передбачає, що політичні партії вносять 4 розмірів грошової застави на 10 тис. виборців. Таким чином, грошова застава для місцевих організацій політичних партій зменшена лише удвічі і залишається надмірною. У великих містах розмір грошової застави обмежуватиме можливість місцевих організацій політичних партій висувати кандидатів через відсутність коштів і відповідно політичну конкуренцію на місцях.
Пропонується також запровадити грошову заставу для кандидатів-самовисуванців та організацій політичних партій, які братимуть участь у виборах депутатів сільських, селищних, міських рад (менше 15 тис. виборців) за мажоритарною виборчою системою у багатомандатних виборчих округах.
Для кандидатів-самовисуванців застава становитиме 1,5 розміру мінімальної заробітної плати, натомість організація політичної партії повинна буде внести два розміри мінімальної заробітної плати за кожного кандидата у багатомандатному мажоритарному окрузі. На нашу думку, грошову заставу до найнижчого рівня громад доцільно підвищувати чи вперше вводити лише у разі виявлення реальних загроз для виборчого процесу у зв’язку зі зловживаннями пасивним виборчим правом.
Окремо звертаємо увагу, що у проєкті змін пропонується збільшити кількість депутатів місцевих рад у невеликих громадах (мінімум 22 депутати для найменших громад). Ця норма у комплексі із застосуванням грошової застави для місцевих організацій стає суттєвим фінансовим тягарем для їхньої участі у виборах на базовому рівні місцевого самоврядування.
Проєкт змін пропонує дати право подавати кандидатури до ТВК, ДВК місцевим організаціям партій, які уклали угоду про співпрацю із депутатською групою у Верховній Раді України. Депутатська група є об’єднанням окремих депутатів, а не фракцією партії, яка перемогла на попередніх виборах і може брати участь в усіх наступних виборчих кампаніях. Наділення нестабільних, позапартійних та ідеологічно несформованих депутатських груп правом впливати на формування виборчих комісій руйнує логіку процесу адміністрування виборів і загрожує масовими політичними та корупційними зловживаннями.
Також ініціатори змін до Виборчого кодексу пропонують відновити процедуру, коли керівні органи партій погоджують кандидатів на посади міських голів та у виборчі списки місцевих організацій. Без цього виборчий список та кандидати не можуть бути зареєстровані. На думку ОПОРИ, запропоноване положення негативно впливатиме на досі слабкі практики внутрішньопартійної демократії і створить додаткові ризики централізованої політичної корупції.
Також пропонується демотивувати партії створювати місцеві організації, наділивши обласні організації правом висувати кандидатів на місцевих виборах у містах. Обласні організації політичних партій зможуть отримати право подавати кандидатури до складу ТВК і ДВК замість міських та районних організацій, якщо останні відсутні у структурі партії. Це також створює умови для централізації внутрішньопартійних процесів та відмови політичних партій створювати та розвивати місцеві організації.
Не менш важливим завданням є вдосконалення загальних положень Виборчого кодексу, розділів про вибори народних депутатів України та Президента України, але для цього парламент повинен виділити достатньо часу і забезпечити повноцінну дискусію на рівні народних депутатів України, національних та міжнародних експертів.
ОПОРА звертає увагу на важливість дотримання прав суб’єктів виборчого процесу на оскарження рішень, дій, бездіяльності виборчих комісій, інших порушень виборчого законодавства. Зокрема, у розроблених змінах строки оскарження рішень, дій, бездіяльності виборчих комісій скорочуються з 2 до 5 днів з дня відповідної події чи ухвалення рішення. Проєкт зобов’язує кандидатів оскаржувати лише ті порушення з боку виборчих комісій, що стосуються виборчого округу чи регіону, в якому він зареєстрований.
Важливо не допустити погіршення правової визначеності підстав для відмови в реєстрації кандидатів і не допустити ускладнення процесу реєстрації кандидатів у цьому аспекті. Зокрема, у проєкті змін передбачається можливість для виборчих комісій відмовити в реєстрації кандидатів на підставі відсутності у документах відомостей, передбачених Кодексом. Законодавчі пропозиції чітко не визначають перелік відомостей, відсутність яких у документах кандидата унеможливлює його реєстрацію, залишаючи широкий простір для трактувань з боку виборчих комісій.
Парламенту варто комплексно розглянути пропозиції щодо вдосконалення процесу формування та діяльності виборчих комісій, уникаючи поспішних рішень, які розбалансують систему адміністрування виборів. У проєкті змін передбачається можливість створення секретаріатів окружних та територіальних виборчих комісій за рішенням ЦВК та на основі її територіальних представництв. Нові пропозиції до Кодексу також передбачають можливість включити до складу ОВК і ДВК кандидатури на посади голів, заступників голів, секретарів виборчих комісій за поданням територіальних представництв ЦВК.
ОПОРА підтримує послідовну позицію ЦВК щодо професіоналізації виборчих комісій, але такі системні зміни не можуть бути ухвалені без повноцінного обговорення на рівні парламенту та без моделювання всіх наслідків конкретних пропозицій для демократичності виборів та збалансованості системи адміністрування виборів.
Виборчий кодекс повинен зберегти попередньо узгоджені стандарти доступу громадян до інформації про вибори, зокрема у форматі відкритих виборчих даних. При цьому ЦВК має отримати реалістичне фінансування та необхідний час для розширення доступного суспільству переліку відкритих виборчих даних.
Народні депутати зараз обговорюють ініціативу із віднесення до повноважень ЦВК проведення пілотних проєктів із застосуванням нових технологій (зокрема, машинне голосування). Підтримуючи наділення ЦВК повноваженнями з реалізації пілотних проєктів, ОПОРА звертає увагу на важливість неухильного дотримання законності виборчих процедур. Параметри пілотних проєктів не можуть підміняти собою законний перебіг процесу голосування і підрахунку голосів, а підзаконні акти не повинні заміщати собою Виборчий кодекс.
У межах виборчої реформи важливо посилити стандарти фінансової прозорості виборчих фінансів. Так, окремі положення зменшують обсяги інформації про осіб, які зробили внески до виборчих фондів. На думку ОПОРИ, від таких ініціатив необхідно відмовитись і продовжити реформу законодавства про партійні та виборчі фінанси на основі міжнародно визначених стандартів та рекомендацій.
Важливо уникнути застосування необґрунтованих санкцій до голів політичних партій, їхніх місцевих організацій, кандидатів, керівників місцевих організацій у разі виявлення фактів внесення ними сфальсифікованих заяв громадян про згоду виконувати повноваження членів виборчих комісій, бути довіреними особами чи офіційними спостерігачами. Покарання повинне застосовуватися до конкретних винних, а не демотивувати політичних і громадських лідерів брати на себе відповідальність у виборчому процесі. Натомість проблема зловживань під час виборів вирішується шляхом впровадження комплексних, пропорційних та дієвих санкцій, які з 2017 року пропонуються у спільних напрацюваннях правоохоронних органів України та ОПОРИ.
Окремо необхідно підкреслити, що питання вдосконалення пропорційної виборчої системи із голосуванням за виборчі списки на парламентських виборах потребує детальної дискусії. Запропоновані на поточному етапі реформи ініціативи щодо скорочення кількості виборчих округів та зміни інших параметрів виборчої системи на парламентських виборах не обговорювались й не можуть ухвалюватись у пакеті із законодавством про місцеві вибори.