У які строки мають бути призначені (оголошені) загальнодержавні вибори після завершення воєнного стану? 

Через повномасштабне вторгнення Росії 24 лютого 2022 року в Україні запровадили правовий режим воєнного стану, який триває досі. Саме тому в строки, визначені Конституцією України (ч. 1 ст. 77, ч. 5 ст. 103), не відбулися чергові парламентські (остання неділя жовтня 5-го року повноважень Верховної Ради припадала на 29 жовтня 2023 року) та президентські вибори (остання неділя березня 5-го року повноважень Президента припадала на 31 березня 2024 року).

Згідно з абз. 6 ч. 1 ст. 20 Виборчого кодексу, вибори, виборчі процеси яких не розпочалися у зв’язку з введенням воєнного стану, мають бути призначені (оголошені) уповноваженим органом не пізніше місяця після його завершення. Зауважимо, що призначити чи оголосити такі вибори можна в будь-який день протягом цього періоду: як у перший день після завершення воєнного стану, так і в останній день цього місяця.

Разом з цим, необхідно наголосити, що з урахуванням наслідків війни (руйнування виборчої інфраструктури, масштабної міграції та ін.) строк у місяць до початку виборчого процесу є недостатнім для належної підготовки та проведення післявоєнних виборів.

Окремо варто звернути увагу на положення п. 7 ч. 1 ст. 85 Конституції України, за яким до повноважень Верховної Ради належить призначення виборів Президента у строки, передбачені цією Конституцією. У своєму Рішенні від 12 травня 2009 року №10-рп/2009 Конституційний Суд наголошував: “Верховна Рада України, призначаючи чергові вибори Президента України та визначаючи дату їх проведення, повинна керуватися нормами Конституції України” (абз. 5 п. 3.1. мотивувальної частини). Втім, на практиці протягом усього часу дії Основного Закону такі строки визначали на законодавчому рівні.

Як обчислюється місячний строк після завершення воєнного стану?

Відповідно до ч. 6 ст. 4 Виборчого кодексу, останнім днем обчисленого у місяцях строку, який відповідно до цього Кодексу має початися або закінчитися у зв’язку з настанням певної події, є день, що настає у відповідне число, коли відбулася подія, через встановлену кількість місяців після або до настання події відповідно. Наприклад, якщо воєнний стан буде припинено 9 травня 2025 року, то повоєнні вибори мають бути призначені не пізніше 9 червня цього ж року.

Чи можуть парламентські та президентські вибори проводитися одночасно?

У проміжок часу, передбачений абз. 6 ч. 1 ст. 20 Виборчого кодексу (не пізніше місяця після завершення воєнного стану), мають бути призначені всі вибори, які не відбулися через воєнний стан, тобто і парламентські, і президентські, які в такому випадку (навіть за умови різної тривалості виборчих процесів) пересікатимуться в часі. Це суперечитиме ч. 4 ст. 3 Виборчого кодексу, яка забороняє проводити чергові й позачергові загальнодержавні вибори одночасно з всеукраїнським референдумом, іншими черговими чи позачерговими загальнодержавними виборами, черговими місцевими виборами.

Розведення у часі парламентських та президентських виборів вимагатиме визначення на законодавчому рівні послідовності їх проведення (детальніше читайте у Дорожній карті ОПОРИ для повоєнних виборів на с. 12).

Вибори якого виду мають бути призначені після завершення воєнного стану? 

Виборчий кодекс передбачає, що загальнодержавні вибори можуть бути черговими і позачерговими (ч. 2 ст. 4). 

Відразу наголосимо, що, оскільки повноваження Президента і Верховної Ради не були достроково припинені, такі вибори не можуть вважатися позачерговими. Відповідне розуміння позачергових виборів випливає, зокрема, з ч. 2 ст. 77 Конституції і ч. 2 ст. 4 Виборчого кодексу.

Натомість чергові вибори відбуваються після завершення встановленого терміну повноважень і слідують за попередніми виборами. Прихильники цього підходу наголошують, що післявоєнні вибори є лише відтермінованими в часі через воєнний стан, а їх перенесення регламентоване Виборчим кодексом (ч. 1 ст. 20). Крім того, зазначене положення Виборчого кодексу в абз. 6 містить вказівку на вибори, які мають бути призначені, через формулювання “вибори, виборчий процес яких не розпочався у зв’язку з введенням воєнного стану”. Така конструкція дозволяє зробити висновок, що, оскільки не розпочалися через воєнний стан саме чергові вибори, то вони і мають бути призначені.

Критика цього підходу полягає в тому, що дати проведення чергових парламентських (остання неділя жовтня 5-го року повноважень Верховної Ради) та президентських виборів (остання неділя березня 5-го року повноважень Президента) чітко визначені на конституційному рівні (ч. 1 ст. 77, ч. 5 ст. 103 Конституції). Оскільки в конституційно визначені дати провести чергові вибори вже неможливо, можемо припустити, що таке конституційне регулювання містить прогалину і допускає можливість її законодавчого врегулювання. Це можна зробити через додаткову регламентацію перенесення чергових виборів або закріплення нового, відмінного від передбачених Виборчим кодексом виду виборів (як-от спеціальні повоєнні) та особливостей їх проведення: визначення суб’єктів призначення, строків проведення, а також інших необхідних процедур.

Врешті, завершити дискусію про вид післявоєнних виборів та субʼєкти їх призначення — а отже, і посилити їх легітимність — може Конституційний Суд шляхом офіційного тлумачення відповідних норм Конституції (наприклад, ч. 1 ст. 77, п. 7 ч. 1 ст. 85, ч. 5 ст. 103) після звернення уповноважених суб'єктів.

Які органи уповноважені приймати рішення про призначення повоєнних загальнодержавних виборів (оголошення початку виборчого процесу)?

Залежно від виду виборів можуть відрізнятися й уповноважені органи, які призначають вибори чи оголошують про початок виборчого процесу. 

Виборчий кодекс (абз. 6 ч. 1 ст. 20) передбачає, що рішення про призначення виборів, виборчий процес яких не розпочався у зв’язку з введенням воєнного стану, ухвалює відповідний суб’єкт їх призначення, а у разі, якщо для проведення виборів закон не вимагає окремого рішення про їх призначення, про початок виборчого процесу оголошує ЦВК.

У разі проведення чергових президентських виборів суб'єктом ухвалення рішення про призначення є Верховна Рада. Натомість про початок виборчого процесу чергових парламентських виборів оголошує ЦВК (оскільки законодавство не вимагає окремого рішення про їх призначення).

Якщо у законодавстві буде передбачено новий вид виборів (наприклад спеціальні післявоєнні), разом з особливостями їх проведення потрібно буде визначити орган, який їх призначатиме чи оголошуватиме. Як уже йшлося вище, легітимність такого рішення варто буде посилити через роз’яснення Конституційного Суду. Слід враховувати, що у своїй практиці Суд неодноразово наголошував: Конституція містить вичерпний перелік повноважень Президента та Верховної Ради (абз. 1 п. 3.5. мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року № 5-р/2019 з посиланням на інші аналогічні юридичні позиції, а також абз. 5 п. 3.1. мотивувальної частини Рішення від 12 травня.2009 року №10-рп/2009), тобто обсяг та межі їх повноважень не може бути розширений законом, в тому числі, і щодо призначення загальнодержавних (чергових та позачергових) виборів. 

Коли мають відбутися вибори? Чи можуть уповноважені органи призначити чи оголосити вибори з відтермінованою датою початку виборчого процесу?

Абз. 6 ч. 1 ст. 20 Виборчого кодексу закріплює період у часі, в межах якого мають бути призначені післявоєнні вибори — “не пізніше місяця з дня припинення або скасування воєнного стану”. Однак ця норма та інші положення Виборчого кодексу не передбачають ні початку відповідного виборчого процесу, ні дати голосування (дня виборів), а ч. 2 ст. 78 Виборчого кодексу (“Верховна Рада призначає чергові вибори Президента не пізніш як за 100 днів до дня виборів”) та його ч. 2 ст. 136 (“ЦВК оголошує про початок виборчого процесу не пізніш як за 61 день до дня голосування”) неможливо застосувати через невідомі дати голосування (день виборів).

У зв'язку з цим виникає питання: чи можуть уповноважені органи призначити чи оголосити вибори з відтермінованою датою початку виборчого процесу (наприклад, щоб виборчий процес розпочався за 6 місяців після прийняття рішення про призначення чи оголошення відповідних виборів)? У практиці ЦВК були випадки, коли постанова (від 5 червня 2020 року №99) про призначення виборів (тоді проміжних) була оприлюднена на сайті ЦВК, однак офіційно опублікована з відтермінуванням 26 серпня 2020 року — щоб вибори відбулися разом з черговими місцевими виборами в останню неділю жовтня 2020 року. Втім, як наголошувала тоді у своїй заяві ОПОРА, законодавство не уповажує ЦВК встановлювати дату опублікування рішення про проміжні вибори чи визначати дату проведення таких виборів.

Варто наголосити, що неврегульованість зазначених питань не надає жодному органу державної влади дискреції стосовно визначення дат початку виборчого процесу чи дня голосування, адже ті зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і в спосіб, передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції). Наявні прогалини можна подолати шляхом законодавчого врегулювання.

Таким чином, наразі законодавство не уповноважує жоден орган призначати чи оголошувати вибори з відтермінованою датою початку виборчого процесу.

Скільки триватимуть виборчі процеси загальнодержавних виборів?

Тривалість виборчих процесів регламентована у Виборчому кодексі, який наразі передбачає:

  • виборчий процес чергових парламентських виборів розпочинаються за 60 днів до дня голосування;
  • виборчий процес чергових президентських виборів розпочинається за 90 днів до дня голосування.

Такий підхід до регулювання тривалості виборчих процесів дозволяє парламенту доволі гнучко на власний розсуд змінювати тривалість виборчих процесів чергових та інших видів виборів. Наприклад, тривалість виборчого процесу для парламентських виборів змінювалася у виборчому законодавстві так:

Висновки

Під час визначення тривалості виборчих процесів післявоєнних виборів важливе значення має вид виборів. Утім, у конституційно визначені дати провести чергові вибори вже неможливо. У зв'язку з цим можемо припустити, що наявне конституційне регулювання містить прогалину та допускає можливість її законодавчого врегулювання. Зокрема, це можна зробити через додаткову регламентацію перенесення чергових виборів або закріплення нового (відмінного від передбачених Виборчим кодексом) виду виборів (наприклад спеціальні повоєнні) з особливостями їх проведення (визначення суб’єктів призначення, строків проведення, а також інших необхідних процедур).

В будь-якому разі завершити дискусію про вид та субʼєкти призначення післявоєнних виборів — а, отже, і посилити їх легітимність — може Конституційний Суд шляхом офіційного тлумачення відповідних норм Конституції.

Водночас, згідно з чинним законодавством, у разі завершення воєнного стану мінімальна тривалість від початку підготовки та організації до дня голосування чергових президентських виборів становитиме 4 місяці, а парламентських — 3 місяці. З урахуванням наслідків війни (руйнування виборчої інфраструктури, масштабної міграції тощо) цього часу не вистачить для належної підготовки та проведення виборів. За результатами ІХ Діалогу Жана Моне у листопаді 2023 року депутатські групи і фракції визнали необхідним строк у не менш як 6 місяців. Тож адаптація виборчого законодавства має розпочатися ще до завершення воєнного стану — тим більше, що ні Конституція, ні законодавство про воєнний стан не забороняють це робити. Саме тому ОПОРА підготувала Дорожню карту із детальним описом кроків, необхідних для підготовки перших повоєнних виборів.