26 січня Верховна Рада України прийняла у другому читанні та в цілому «Проект Закону про народовладдя через всеукраїнський референдум» (№ 3612). Новий закон покликаний реалізувати пряме народовладдя та вирішувати загальнодержавні питання. Закон уже встиг “обрости” чутками та дезінформацією, тому в цьому матеріалі ми спробуємо пояснити, як відбуватиметься всеукраїнський референдум в Україні.

Що таке референдум

Всеукраїнський референдум є формою безпосередньої демократії в Україні, способом здійснення влади безпосередньо Українським народом, що полягає у прийнятті (затвердженні) громадянами України рішень шляхом голосування у випадках і порядку, встановлених Конституцією України та цим Законом.

Законодавчо в Україні наразі визначено лише всеукраїнський референдум, а також розробляється проєкт про місцеві референдуми, який мають представити на загал у лютому 2021 року. 

Предмет всеукраїнського референдуму

На референдум можуть виноситись питання:

  1. Затвердження закону, що вносить зміни до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України, які стосуються загальних засад, виборів та референдумів, а також змін до Основного закону.
  2. Загальнодержавного значення, вирішення якого впливає на долю всього українського народу і має загальносуспільний інтерес.
  3. Про зміну території України, коли громадяни України приймають рішення щодо затвердження прийнятого Верховною Радою закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України.
  4. Про втрату чинності законів України або окремих положень законодавства.

У той же час на референдум не можуть виноситись питання, які суперечать Конституції та міжнародним нормам, зокрема Загальній декларації прав людини та Конвенції 1950 року. Також заборонено піднімати питання, спрямовані на ліквідацію незалежності та порушення територіальної цілісності, а також з приводу законопроєктів щодо податків, бюджету, амністії та зі сфери відання правоохоронних органів і суду. 

Форма питання

Ініціатори референдуму мають сформулювати свою пропозицію у вигляді питального речення, а громадяни висловити підтримку або відхилити ідею. Тому виборцям під час голосування потрібно лише дати одну з відповідей: “так” чи “ні”. При формулюванні питання референдуму важливо уникати різнотлумачень, запит має бути викладений чітко і зрозуміло. Також не припустимо вводити виборців в оману, наводити виборця на відповідь, підбурювати чи будь-яким іншим способом спонукати до підтримки чи відхилення питання референдуму. На референдум виноситься лише одне запитання.

Хто може ініціювати референдум 

Президент України призначає референдум, що стосується змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України, а Верховна Рада – питання зміни території. Референдум щодо інших питань проводиться за народною ініціативою та проголошується Президентом на вимогу не менше 3 мільйонів громадян за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній області. 

Обмеження щодо призначення референдуму

Передбачена лише одна обставина, що може вплинути на проголошення  референдуму – введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях. За таких умов проведення референдуму забороняється. Якщо процес вже розпочатий, він припиняється з дня набрання чинності указом Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану. Через 30 днів з моменту припинення чи скасування воєнного чи надзвичайного стану процес всеукраїнського референдуму може розпочатися знову. 

Контроль щодо відповідності питання нормам Конституції України

Єдиний, хто може сказати, чи відповідає Конституції України питання, яке пропонується для винесення на референдум, – це Конституційний Суд. А звернутися до нього із проханням про перевірку можуть Президент та народні депутати (не менш як 45). Коли Конституційний Суд все ж відкриває провадження, то вся процедура референдуму призупиняється. Щонайбільше – на 30 днів, бо саме стільки часу відведено КСУ на розгляд звернення. Якщо за висновками Конституційного Суду питання, яке виноситься на референдум, неконституційне, то вся кампанія припиняється того ж дня. У випадку рішення про відповідність питання референдуму Конституції або закриття відповідного конституційного провадження, процедура референдуму продовжується (з урахуванням календарних днів, використаних для збору підписів), а в разі неможливості продовження – відновлюється. 

Етапи організації та проведення всеукраїнського референдуму

Повідомити Центральну виборчу комісію про збори для делегування представника – не пізніше ніж за 5 днів до зборів громадян.

Провести збори громадян, де мають бути присутніми не менше 300 громадян України, які на день проведення цих зборів матимуть право голосу, тобто будуть виборцями. Саме на зборах формулюється питання, що буде винесене на референдум, затверджується обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму та текст законопроєкту (якщо референдум стосуватиметься втрати чинності частини або повного тексту чинного законодавства). У разі, якщо більшість зареєстрованих учасників зборів підтримали питання, то формується персональний склад ініціативної групи.

Реєстрація ініціативної групи (не менше 60 осіб, які брали участь у зборах громадян) та подання всього пакету документів до ЦВК відбувається впродовж 10 днів після проведення зборів.

ЦВК перевіряє подані документи для реєстрації ініціативної групи і приймає відповідну постанову 10 днів. Якщо виявлені ознаки неконституційності в самому питанні, що планують винести на референдум, то ЦВК приймає постанову про призупинення реєстрації та звертається до Президента, який має 40 днів, аби звернутись до Конституційного Суду. Якщо немає такого звернення або відкриття конституційного провадження, то ЦВК відновлює процес реєстрації ініціативної групи і впродовж 5 днів має видати відповідну постанову.

У разі реєстрації ініціативної групи ЦВК видає свідоцтво про реєстрацію уповноваженому представнику – не пізніше наступного дня після реєстрації.

Збір підписів за проведення референдуму від не менш як 3 мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою зібрано не менш як у ⅔ областей і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній області має відбуватися не більше 90 днів.

Передача підписів та іншої документації до ЦВК – не пізніше 18:00 останнього дня збору підписів.

Перевірка підписів Центральною виборчою комісією – 14 днів. Після чого ЦВК приймає постанову про призначення всеукраїнського референдуму та не пізніше наступного дня передає Президентові для його подальшого оголошення. Якщо ж кількість підписів недостатня, то ЦВК також приймає відповідне рішення та постанову про припинення ініціативи референдуму.

Президент України видає указ про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою – не пізніше ніж на 15-й день після отримання рішення ЦВК. Президент також визначає дату проведення цього референдуму – остання неділя 60-денного строку з дня видання указу. 

Старт процесу всеукраїнського референдуму – з наступного дня після публікації указу Президента.

Реєстрація політичних партій та громадських організацій в якості прихильників або опонентів питання референдуму – з  початку процесу референдуму, але не пізніш як за 40 днів до дня голосування. ЦВК не пізніш як на третій день з моменту прийняття відповідної заяви має зареєструвати або відмовити.

Агітація ініціативної групи за питання, що винесене на референдум, стартує з першого дня процесу всеукраїнського референдуму. Партії та громадські організації можуть почати агітацію за чи проти питання, що винесене на референдум, з наступного дня після їхньої реєстрації в якості прихильників або опонентів питання. Триває до 24:00 останньої п’ятниці перед днем голосування.

Голосування на всеукраїнському референдумі – остання неділя 60-денного строку з дня видання указу. 

ЦВК встановлює результати всеукраїнського референдуму – не пізніше як на 10-й день з дня голосування. І якщо вони не були оскаржені в суді, то не пізніше як на 5-й день з дня встановлення результатів ЦВК офіційно оголошує результати. Після чого ще є максимум 5 днів для офіційного опублікування закону, прийнятого на всеукраїнському референдумі.

Набуття чинності затвердженим на всеукраїнському референдумі законом України – через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його офіційного опублікування. Якщо референдум був щодо питання всеукраїнського значення, і воно здобуло підтримку, то Кабінет Міністрів України зобов’язаний подати до Верховної Ради України законопроєкт на виконання (реалізацію) рішення українського народу про підтримку такого питання протягом 6 місяців з дня офіційного оголошення результатів всеукраїнського референдуму.

Зберігання документації в архіві – протягом п’яти років з дня офіційного оголошення результатів всеукраїнського референдуму або припинення процесу всеукраїнського референдуму.

Повторне винесення питання, яке не було підтримане виборцями – не раніше ніж через 1 рік з дня офіційного оголошення результатів всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Заборона на прийняття парламентом  законів, що у тій самій редакції повторюють норми, які втратили чинність за результатами всеукраїнського референдуму, – протягом 3 років з дня втрати чинності таких законів.

Ініціативна група громадян

Як реалізувати своє право виборця та виступити з ініціативою винесення питання на всеукраїнський референдум? Необхідно організувати збори громадян України, де буде не менш як 300 виборців. Організатори зборів повинні за 5 днів проінформувати про їх проведення Центральну виборчу комісію, яка має делегувати на захід свого представника. Саме на цих зборах формується ініціативна група всеукраїнського референдуму (не менше 60 виборців), та обирається її уповноважений представник. Кожен член ініціативної групи підписує персональну письмову згоду про свою участь. Такі збори заборонено проводити в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, Збройних Силах України та інших утворених відповідно до закону військових формуваннях, органах правопорядку, дитячих закладах, закладах освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунальних підприємствах та установах.

Саме на цьому етапі формулюються питання, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, готують обґрунтування позиції. Важливо, що змінити їх чи відредагувати можливості вже не буде. 

Упродовж 10 днів після зборів уповноважений представник доставляє всі документи до ЦВК, реєструє спеціальний фонд. Центральна виборча комісія теж має 10 днів для аналізу документів та зрештою приймає рішення про реєстрацію ініціативної групи або ж про відмову. Негативне рішення ЦВК може бути оскаржено ініціативною групою в суді. 

Водночас ЦВК слідкує, щоб не відбувалося “подвійного” ініціювання і відмовляє в реєстрації іншим групам виборців, які прагнуть винести на референдум питання, що за змістом чи по суті збігаються із питанням ініціативи, котра вже зареєстрована.

Щодо фінансування діяльності ініціативної групи, то видатки на її роботу забороняється здійснювати органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, а також підприємствам, установам, організаціям, що перебувають у державній та комунальній власності.

Збір підписів

Після реєстрації ініціативної групи розпочинається активна робота з просування ініціативи. Перший етап – збір підписів виборців на підтримку. Також вже можна офіційно агітувати, проте не “за” чи “проти” питання, яке пропонується винести на референдум, а за те, ставити чи ні підпис на підтримку ініціативи проведення такого референдуму. Ініціативній групі необхідно залучитися підтримкою щонайменше 3 млн виборців. На це відводиться 90 днів. Нікого не можна примушувати або ж винагороджувати за підписи. Є кілька вимог до підписів. По-перше, вони мають бути зібрані у 2/3 областей України, щонайменше по 100 тисяч в кожній. По-друге, виборець має право поставити лише один підпис на підтримку однієї ініціативи проведення референдуму. У разі виявлення (це завдання ЦВК) декількох підписів однієї особи, всі вони зараховуються як один. Членам ініціативної групи забороняється збирати підписи в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, Збройних Силах України та інших утворених відповідно до закону військових формуваннях, органах правопорядку, дитячих закладах, закладах освіти, закладах охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунальних підприємствах та установах.

Агітація

Процес всеукраїнського референдуму також супроводжується двома типами агітації: за підпис про проведення референдуму та із закликом до громадян прийти на голосування та підтримати чи не підтримати ініціативу. Агітацію мають право здійснювати політичні партії та громадські організації, зареєстровані як прихильники чи опоненти питання референдуму, та ініціативна група. 

Обов’язковою вимогою для проведення будь-якого з видів агітації є створення фонду агітації щодо ініціативи. Контроль за діяльністю фондів агітації здійснюють Центральна виборча комісія, Національне агентство з питань запобігання корупції та банк, в якому відкрито рахунок. Вимагається також і фінансове звітування про всі надходження на рахунок фонду агітації щодо ініціативи, здійснені витрати та залишки коштів на відповідних рахунках. 

Будь-хто з громадян України, які є виборцями, має право особисто вести або брати участь у проведенні агітації щодо підтримки чи непідтримки проведення референдуму, але не витрачати на таку діяльність власні кошти.

Фінансування

Проведення всеукраїнського референдуму відбувається коштом державного бюджету за щорічним запитом Центральної виборчої комісії. Але, звісно, ініціативна група, а також  політичні партії та громадські організації, які реєструються як прихильники чи опоненти питання, мають відкрити спеціальні виборчі фонди для ведення агітації за чи проти.

Тривалість референдуму

Процес всеукраїнського референдуму розпочинається наступного дня після дня опублікування указу Президента України чи постанови Верховної Ради України, а завершується через 15 днів після дня офіційного оголошення Центральною виборчою комісією результатів.

Але процес може бути також припинений раніше з кількох причин:

  1. Якщо Конституційний Суд визнає постанову або указ про призначення референдуму неконституційними – тоді порядок завершення процедур визначає ЦВК своїм рішенням.
  2. Якщо набуде чинності закон про втрату чинності якогось закону або його частини – тоді ЦВК приймає відповідне рішення. Але це стосується лише референдумів формату “народного вето” на ті чи інші прийняті раніше законодавчі ініціативи.
Результати референдуму

Референдум буде вважатись таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні візьме не менш як 50% виборців, включених до Державного реєстру виборців. Та в разі позитивного голосування результати не потребуватимуть затвердження будь-яким державним органом, а прийняте рішення набуде чинності через 10 днів після оприлюднення результатів.

Якщо ж на референдум виносилось питання загальнодержавного значення, то тут процедура дещо довша. В разі підтримки запитання, Кабінет Міністрів буде зобов’язаний розробити та внести до парламенту відповідний законопроєкт, що відображає волевиявлення на референдумі. Після чого запускається стандартна процедура розгляду законодавчої ініціативи парламентом.

Якщо ж питання не було підтримано на референдумі, то повторно винести його можна буде лише через рік. Натомість прийняте рішення може бути змінене не раніше ніж через три роки з дня його прийняття і виключно шляхом всеукраїнського референдуму.

Е-референдум

Багато суперечок і певне занепокоєння викликала ініціатива електронного голосування на всеукраїнському референдумі. Але з огляду, що це окрема процедура, якої наразі не існує в українському законодавстві, то перехідними положеннями її відстрочили до моменту, коли парламент прийме окремий закон про електронне голосування, а ЦВК проведе кілька успішних пілотних проєктів запровадження такого волевиявлення.

Натомість пропозицію збору підписів на підтримку проведення такого референдуму, яка раніше також передбачалась й у електронному форматі, парламент не підтримав.

Історія референдумів в Україні та світі

В Україні за часи незалежності відбулось 2 всеукраїнські референдуми в 1991 та 2000 роках, а також близько 150 місцевих. Та сумнозвісні псевдореферендуми 2014 року, які, звісно, не мають жодного стосунку до українського законодавства, а за організацію яких українські суди притягли до відповідальності 192 осіб протягом 2014-2020 років.

Перший всеукраїнський референдум відбувся 1 грудня 1991 року, де 90,32% учасників схвально відповіли на запитання “Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?”. Він був організований на підставі Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3 липня 1991 року. Другий референдум пройшов 16 квітня 2000 року і стосувався питання змін до Конституції. Щоправда, він став фактично опитуванням думки громадян, адже результати не знайшли відображення в законодавстві через те, що законодавство про референдум тоді вже не узгоджувалось із чинною на той момент Конституцією. У 2012 році Верховна Рада вже приймала Закон України “Про всеукраїнський референдум”, зареєстрований ще 2010 року, але пізніше він був визнаний неконституційним (рішення від 26 квітня 2018 року №4-р/2018). Загалом з 1998 по 2014 рік було 27 спроб ініціювати проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з різних питань, які так і не відбулися.

Що ж стосується різноманітних референдумів у світі, то за 2020 рік їх відбулося майже 20. А щодо законодавчого регулювання цієї процедури в різних країнах, то детальніше про це можна прочитати тут: