Реформа фінансування виборчих кампаній: які рекомендації міжнародних місій зі спостереження було враховано?

Вибори Президента України

Висновки та рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ

Чи враховано в чинному законодавстві?

Чи враховано в законопроєкті №11462 від 05.08.2024?

Проблема дублювання наглядових повноважень ЦВК та НАЗК, недостатні незалежність, ефективність та ресурси цих органів викликають серйозне занепокоєння. НАЗК може бути призначене єдиним наглядовим органом.

Не враховано. Згідно з ч. 1 ст. 94 ВК України,  контроль виборчих фондів здійснюють ЦВК, НАЗК та банк, в якому відкрито рахунок виборчого фонду.

Враховано.  У законопроєкті запропоновано передати контрольні повноваження до НАЗК.

Кандидати і партії, що їх висувають, можуть вносити власні кошти у фонди виборчих кампаній без обмежень. Це положення є дискримінаційним для незалежних кандидатів.

Не враховано. Порівняно з добровільними внесками фізичних та юридичних осіб (ч. 2 ст. 69 ВК України), власні кошти партії та кандидата до виборчого фонду досі не обмежені. Вони обмежуються хіба що розміром виборчого фонду.

Не враховано. Зменшення обсягів фінансування власними коштами може відбутися тільки як побічний наслідок зменшення розміру виборчого фонду.

Для забезпечення більш конкурентних умов та обмеження впливу грошових коштів на кампанії слід розглянути можливість застосування заходів для запобігання витрачанню надмірних сум на фінансування кампаній, у тому числі шляхом встановлення лімітів витрат. Це є також однією з ключових попередніх рекомендацій БДІПЛ та Венеційської комісії 2015 року українському уряду.

Частково враховано. Відповідно до абз. 3 ч. 1 ст. 86 ВК України, розмір виборчого фонду кандидата на пост Президента України становить 90 тис. розмірів мінімальної заробітної плати (639 млн грн у 2024 році). Однак такий розмір не має належного методологічного обгрунтування та може сприйматися як надмірний.

Враховано. У законопроєкті запропонована формула, яка дозволяє визначити максимальний розмір виборчого фонду з розрахунку обсягу видатків на одного виборця (для президентських виборів це 20 грн) та з урахуванням інфляції.

Всі кошти та витрати на фінансування кампаній повинні проходити через спеціальні рахунки виборчого фонду, що відкриваються після реєстрації кандидата. Втім, остаточного строку для відкриття таких рахунків не встановлено. В результаті деякі кандидати відкривали їх зі значною затримкою.

Враховано. Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 93 ВК України, кандидат на пост Президента України зобов’язаний відкрити рахунки свого виборчого фонду не пізніш як на десятий день з дня його реєстрації ЦВК. Санкцій за невиконання такої вимоги не передбачено, але її порушення означатиме незаконність фінансування всієї виборчої кампанії.

__

Деякі кандидати фактично розпочали свої кампанії ще до реєстрації, витрачаючи значні суми на телевізійну та зовнішню рекламу. Законом про вибори встановлено, що агітаційні матеріали в рамках кампанії повинні містити дані про замовників і видавців матеріалів та їх тираж. Однак політична реклама, розповсюджена не в період офіційної кампанії, не підпадає під регулювання цього закону й не потребує включення будь-якої інформації.

Не враховано. Проблема так званої “дочасної” агітації стала в Україні системною, на що регулярно звертала увагу Громадянська мережа ОПОРА, зокрема й в остаточному звіті спостереження на чергових виборах Президента України 2019 року. Можливі шляхи її розв’язання обговорюють і досі.

Не враховано. Ця проблема потребує ґрунтовних обговорень та системних змін під час подальшого реформування законодавства.

ЦВК та НАЗК зобов’язані опублікувати результати перевірки проміжних звітів у строк, встановлений для остаточного подання проміжних звітів для першого туру, та протягом двох днів після настання строку подання звітів для другого туру. Це істотно обмежує їхню здатність здійснювати ефективний нагляд та надавати цінну інформацію виборцям.

Не враховано.

Враховано. Запропоновано запровадження спеціальної інформаційно-комунікаційної системи (аналогу реєстру POLITDATA, який використовують для звітування політичних партій) та оперативної публікації у ній даних, отриманих від банків. Система покликана суттєво спростити процес звітування, а також державний контроль та громадський нагляд за ним.

Аналіз фінансових звітів значною мірою є “технічним”. Жоден наглядовий орган не несе відповідальності та не має слідчих повноважень для визначення випадків обходу положень закону щодо прозорості, в тому числі фінансування третіми особами та в натурі або зловживання державними ресурсами.

Нормативно-правова база щодо фінансування виборчих кампаній може бути посилена в подальшому,аби гарантувати, що фінансування кампаній третіми сторонами та внески в матеріальній формі не порушують положень закону та вимог до звітності. Слід встановити стримувальні та пропорційні санкції.

Не враховано. Санкції за порушення правил фінансування виборчих кампаній та відповідне звітування є непропорційно низькими (ст. 212-15, 212-21 КУпАП, ст. 159-1 КК України), як і спроможність щодо розслідування кримінальних правопорушень. Крім цього, ефективний контроль внесків третіх осіб та фактичних видатків на передвиборну агітацію поза виборчими фондами не здійснюється, на чому наголошувала Громадянська мережа ОПОРА. 

Не враховано. Однак ОПОРА разом з іншими стейкхолдерами напрацьовують зміни до законодавства для подолання цих проблем. Крім того, враховуючи вимоги законодавства про кримінальну й адміністративну відповідальність, такі зміни слід вносити як окремий законопроєкт.

Вибори народних депутатів України

Висновки та рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ

Чи враховано в чинному законодавстві?

Чи враховано в законопроєкті №11462 від 05.08.2024?

Для підвищення прозорості та відповідальності щодо фінансування виборчих кампаній, НАЗК може бути визначена єдиним наглядовим органом для контролю за дотриманням правил фінансування кампаній.

Не враховано. Згідно з ч. 14 ст. 150 ВК України,  контроль виборчих фондів здійснюють ЦВК, НАЗК та банки, в яких відкрито рахунки виборчих фондів партій.

Враховано.  Законопроєктом запропоновано передати контрольні повноваження до НАЗК.

Кандидати можуть використовувати власні кошти в межах встановлених лімітів розмірів виборчих фондів, що дозволяє їм обходити закон та не забезпечує прозорості. Можна розглянути можливість запровадження обмежень щодо використання власних коштів партіями та кандидатами. 

Частково враховано. Виборчий кодекс України встановлює обмеження на загальний обсяг власних коштів кандидата, який не може перевищувати максимальний розмір внеску фізичної особи (абз. 4 ч. 1 ст. 152). Втім, власні кошти політичних партій обмежуються лише розміром виборчого фонду (абз. 5 ч. 1 ст. 152), який становить 90 тис. розмірів мінімальної заробітної плати (639 млн грн у 2024 році, відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 151).

Частково враховано. 

Порівняно з чинним ВК України, законопроєкт встановлює вдвічі більший обсяг власних коштів кандидата (абз. 4 ч. 2 ст. 152), який він може перерахувати до виборчого фонду. Щодо власних коштів партії додаткових обмежень не передбачено. Однак зменшення обсягів фінансування власними коштами може відбутися як побічний наслідок зменшення розміру виборчого фонду.

Відповідно до проміжних фінансових звітів, майже всі надходження учасників перегонів були отримані ними з бюджетів політичних партій, без зазначення особи донорів. Хоча це дозволено законом, це не забезпечує прозорості фінансування до дня голосування.

Частково враховано. Хоча й вимога зазначати донорів власних коштів партії не передбачена у виборчому законодавстві для звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів, із запуском реєстру звітності політичних партій POLITDATA інформація про внескодавців стала загальнодоступною. Тому буде можливо прослідкувати шлях коштів від донора партії до її виборчого фонду.

__

Кандидати повідомляли про затримки в отриманні реєстраційних документів від ЦВК, а також затримки з боку банків через обтяжливу процедуру та недостатню обізнаність банківських працівників щодо неї. 

Не враховано. Під час глибинних інтерв’ю щодо фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчого фонду, які проводила Громадянська мережа ОПОРА у 2021 році, окремі респонденти відзначали труднощі з відкриттям і закриттям рахунків.

Не враховано. Зазначена проблема має не лише законодавче, а й інституційне коріння, тому для її розвёязання може бути недостатньо змін до законодавства.

Декілька кандидатів розпочали свої кампанії ще до реєстрації.

Не враховано. Проблема так званої “дочасної” агітації стала в Україні системною, на що регулярно звертала увагу Громадянська мережа ОПОРА, зокрема й в остаточному звіті за результатами спостереження на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року. Можливі шляхи її розв’язання обговорюють і досі.

Не враховано. Ця проблема потребує ґрунтовних обговорень та системних змін під час подальшого реформування законодавства.

Слід вжити ефективних заходів для забезпечення співпраці фінансових установ та відстеження фінансових операцій.

Не враховано.

Враховано. У законопроєкті запропоновано запровадження спеціальної інформаційно-комунікаційної системи (аналогу реєстру POLITDATA, який використовується для звітування політичних партій) та оперативної публікації у ній даних, отриманих від банків.

Важливо, що правила регулювання фінансування виборчих кампаній не застосовуються до третіх осіб; їх надходження та витрати залишаються неврегульованими та не включаються до звітності. Для підвищення прозорості, слід внести зміни до законодавства, якими передбачити, що всі надходження та витрати, пов’язані з агітацією, в тому числі понесені громадськими об’єднаннями, пов'язаними з учасниками перегонів, повинні здійснюватися за рахунок виборчих фондів під час проведення виборів.

Не враховано. Виборче законодавство вже тривалий час передбачає, що передвиборна агітація повинна фінансуватися з виборчого фонду. Однак дотримання цієї норми нівелюється тим, що ефективний контроль внесків третіх осіб та фактичних видатків на передвиборну агітацію поза виборчими фондами не відбувається, на чому наголошувала Громадянська мережа ОПОРА.

Не враховано. 

Слід внести зміни до закону, якими прописати ефективні, обґрунтовані та стримувальні санкції за порушення правил фінансування виборчих кампаній.

Не враховано. Санкції за порушення правил фінансування виборчих кампаній та відповідне звітування є непропорційно низькими (ст. 212-15, 212-21 КУпАП, ст. 159-1 КК України), як і спроможність щодо розслідування таких кримінальних правопорушень. Однак ОПОРА разом з іншими стейкхолдерами напрацьовує зміни до законодавства для подолання цих проблем.

Не враховано. Однак ОПОРА разом з іншими стейкхолдерами напрацьовує зміни до законодавства для подолання цих проблем. Крім того, враховуючи вимоги законодавства про кримінальну й адміністративну відповідальність, такі зміни слід вносити як окремий законопроєкт.

Місцеві вибори

Висновки та рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ

Чи враховано в законопроєкті №11462 від 05.08.2024?

Для збільшення прозорості, посилення нагляду та посилення відповідальності за фінансування виборчих кампаній незалежний наглядовий орган із регіональними представництвами повинен володіти повноваженнями щодо контролю за дотриманням вимог законодавства про фінансування виборчих кампаній, а також мати достатні ресурси для виконання цього завдання.

Враховано. Запропоновано передати контрольні повноваження до НАЗК, яке, хоча й не має регіональних представництв, за рахунок запровадження спеціальної інформаційно-комунікаційної системи зможе ефективніше здійснювати контроль звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів. Крім цього, передбачені положення, які дозволяють НАЗК залучати на добровільній основі, у тому числі на договірних засадах, кваліфікованих спеціалістів та експертів, оплата послуг яких здійснюватиметься за рахунок бюджетних коштів, виділених на підготовку і проведення виборів.

Обмежень щодо використання власних коштів партії або кандидата не встановлено; різноманітні співрозмовники ОМСВ БДІПЛ наголошували, що це дозволяє використовувати схеми наповнення виборчих фондів, обходити заборони та обмеження щодо суми добровільних внесків. Оскільки це прямо не заборонено законом, це не сприяє прозорості.

Враховано. Запропоновано, щоб власні кошти організації партії та кандидата обмежувалися двома розмірами максимального внеску на підтримку політичної партії (абз. 3, 4 ч. 2 ст. 215).

Відсутність верхньої межі витрат на передвиборчу кампанію не передбачає жодних гарантій надмірних витрат та суперечить належній міжнародній практиці. БДІПЛ та Венеційська комісія Ради Європи раніше вже рекомендували розглянути питання щодо встановлення обмежень витрат під час виборів в Україні.

Враховано. Запропонована формула, яка дозволяє визначити максимальний розмір виборчого фонду на всіх типах місцевих виборів з розрахунку обсягу видатків на одного виборця (крім виборів у територіальних громадах з кількістю виборців до 10 тис. осіб, де використовується стала сума в 75 000 грн) та з урахуванням інфляції.

Політичні партії та кандидати відзначали процесуальні перепони, які виникали через затримку банками відкриття рахунків, в результаті чого внески та витрати, які були здійснені раніше, не включались у звіти, або вони не могли негайно розпочати свої кампанії.

Не враховано. Під час глибинних інтерв’ю щодо фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчого фонду, які проводила Громадянська мережа ОПОРА у 2021 році, окремі респондентивідмічали труднощі із відкриттям і закриттям рахунків. Водночас зазначена проблема має не лише законодавче, а й інституційне коріння.

Період передвиборчої кампанії до реєстрації кандидатів не врегульовано належним чином.Необхідно внести зміни до законодавства з метою забезпечення включення всіх видів надходжень та витрат, пов’язаних із проведенням виборчої кампанії, в тому числі понесених організаціями, пов’язаними з учасниками виборчих перегонів, до фінансових звітів виборчих фондів, навіть якщо вони були здійснені до офіційного початку передвиборчої кампанії. 

Не враховано. Проблема так званої “дочасної” агітації стала в Україні системною, на що регулярно звертала увагу Громадянська мережа ОПОРА, зокрема й в остаточному звіті за результатами спостереження на місцевих виборах 2020. Вона потребує ґрунтовних обговорень та системних змін під час подальшого реформування законодавства.

Законодавство щодо фінансування кампаній не застосовуються до третіх осіб, що залишає такі витрати неврегульованими та непідзвітними. Крім цього, ТВК не тільки не були спроможні, а й від них не вимагали виявляти незадекларовані надходження та витрати.

Не враховано. Ефективний контроль внесків третіх осіб та фактичних видатків на передвиборну агітацію поза виборчими фондами не відбувається, на чому наголошувала Громадянська мережа ОПОРА.