Унаслідок російського повномасштабного вторгнення і запровадження воєнного стану в Україні не відбулися президентські (заплановані на 31 березня 2024 року) й парламентські вибори (заплановані на 29 жовтня 2023 року). Водночас організація перших повоєнних виборів потребує завчасної підготовки та чіткого правового врегулювання. Розробка такої рамки не означатиме старту політичних перегонів, а радше підтвердить відданість демократичним цінностям. Саме тому Громадянська мережа ОПОРА підготувала Дорожню карту забезпечення повоєнних виборів — експертне бачення цього процесу, сформоване на основі фахових дискусій із залученням офіційних інституцій, зокрема ЦВК, ВРУ та МЗС. 

Блок 1. Що потрібно реалізувати до завершення воєнного стану

Перш за все Дорожня карта пропонує визначити вид перших повоєнних виборів. Конституція України не містить спеціальної норми стосовно виду чергових виборів, якщо через воєнний стан вони не відбулися вчасно. З юридичного погляду це можуть бути як відтерміновані чергові, так і спеціальні (перші) повоєнні вибори.

Далі потрібно визначити послідовність виборів. Конституція чітко не регулює це питання, але ч. 4 ст. 3 Виборчого кодексу забороняє проводити чергові й позачергові загальнодержавні вибори одночасно з всеукраїнським референдумом, іншими черговими чи позачерговими загальнодержавними виборами, черговими місцевими виборами. Тож Дорожня карта пропонує, щоб повоєнні вибори були розведені у часі: спочатку провести президентські або парламентські вибори, а згодом — місцеві. Щодо того, які вибори мають відбутися першими, в Дорожній карті викладено два підходи: 

  • Залежно від тієї послідовності, в якій такі вибори мали відбутися. У цьому випадку першими мають відбутися парламентські вибори.
  • Залежно від періоду реалізації повноважень. Першими проводять вибори до того органу, який реалізує представницький мандат довше. Такими мають бути вибори президента, оскільки чинний глава держави набув повноважень раніше (20 травня 2019 року). 

Також потрібно визначити, коли саме проводити вибори. В Україні існує досягнутий під час ІХ Діалогу Жана Моне політичний консенсус, за яким вибори мають відбутися не менш як через 6 місяців після завершення воєнного стану. Через законодавчу невизначеність Дорожня карта пропонує внести зміни у положення абз. 6 ч. 1 ст. 20 Виборчого кодексу і ч. 2 ст. 19 Закону “Про правовий режим воєнного стану” для дотримання строків щодо проведення повоєнних виборів не менш як 6 місяців після завершення воєнного стану.

Крім того, відповідно до згаданих вище домовленостей, повоєнні вибори мають відбутися на основі чинного Виборчого кодексу зі збереженням за основу виборчих систем для національних та місцевих виборів. Втім, у Дорожній карті наголошено, що система виборів до Верховної Ради (пропорційна з відкритими партійними списками), ймовірно, потребуватиме адаптації до викликів, що виникли внаслідок війни, зокрема через розширення зони окупації.

Що стосується способу голосування, то в Дорожній карті наголошено, що наразі голосування на виборчій дільниці за допомогою паперового виборчого бюлетеня є безальтернативним. Утім, альтернативою може бути поштове голосування, яке створить додаткові можливості проголосувати для українців за кордоном. 

За різними даними, через війну з 2022 року за кордон законно виїхали 5-7 млн громадян України. Для забезпечення їхніх виборчих прав у Дорожній карті запропоновано:

  • створити додаткові виборчі дільниці та продовжити тривалість голосування (замість класичного з 8:00 до 20:00 запровадити голосування, наприклад, з 8:00 до 22:00);
  • запровадити активну реєстрацію для включення до списків виборців громадян України, які перебувають за кордоном, але не стали на консульський облік;
  • передбачити винятки з вимоги постійного проживання в Україні (цензу осілості в 10 років для кандидатів у Президенти і 5 років для кандидатів у народні депутати) для тих, хто законно виїхав за кордон через війну. 

Після припинення воєнного стану (війни) в процесі підготовки виборчого процесу Україна стикнеться з низкою безпекових викликів. Передусім ідеться про стан критичної та цивільної інфраструктури, щільно заміновані території, багатомільйонну внутрішню та зовнішню міграцію тощо. Через це умови для проведення виборів на різних територіях і навіть у межах однієї громади можуть суттєво відрізнятися. 

У Дорожній карті наголошено, що безпека в повоєнній Україні має розглядатися як першочергова умова для проведення будь-яких виборчих процесів, тому важливим завданням буде проведення багаторівневого аудиту безпеки. Для нього необхідно закріпити на рівні закону критерії й індикатори та відповідальні за збір і верифікацію даних органи влади. Такий підхід дасть змогу мінімізувати політичні аргументи у визначенні, де (не) можливо проводити вибори. Сам аудит слід провести щонайменше за 3 місяці до початку виборчого процесу. 

В експертному середовищі існують різні підходи до того, який орган має проводити аудит безпеки і приймати рішення про проведення виборів на відповідній території. Серед них — Центральна виборча комісія (ЦВК), Рада національної безпеки і оборони (РНБО), рішенням якої вводяться в дії укази Президента, Кабінет Міністрів України (КМУ) та Верховна Рада України (ВРУ). З урахуванням переваг і недоліків цих підходів оптимально, щоб остаточне рішення про проведення чи непроведення виборів на окремих територіях ухвалював парламент після верифікації даних із залученням ЦВК.

Крім внутрішнього аудиту безпеки, автори Дорожньої карти вказують на необхідність запросити в Україну незалежні міжнародні місії (БДІПЛ ОБСЄ, ЄС тощо) для оцінки безпекової ситуації, ризиків та загроз у контексті можливого проведення виборів. Звіти цих місій можуть бути використані для ухвалення в парламенті рішення щодо проведення виборів, а також підготовки і подальшого скерування на українські вибори міжнародних спостережних місій. Для їх повноцінного розгортання (пошук фінансових ресурсів, навчання команди тощо) потрібно закласти достатньо часу — наприклад, БДІПЛ ОБСЄ потрібно щонайменше 9 місяців на підготовку. 

Реформи у сфері виборів, демократії та належного врядування, зокрема подолання недоліків законодавства, відзначених у рекомендаціях БДІПЛ ОБСЄ, є однією з вимог для інтеграції України до ЄС. У 2024 році робоча група з підготовки переговорних позицій зі вступу України до ЄС розробила дорожню карту за розділом “Функціонування демократичних інституцій”. Документ охоплює, з-поміж іншого, заходи, пов’язані з проведенням вільних і чесних виборів, роллю медіа у виборчих кампаніях, фінансуванням політичних партій та виборчих кампаній. ОПОРА вважає, що цю Дорожню карту необхідно втілити якнайшвидше. Вона має містити реалістичні, але не надто тривалі в реалізації заходи.

Блок 2. Що має бути реалізовано за 6 місяців до початку виборчого процес

Виборче законодавство, яке регулюватиме перші повоєнні вибори в Україні, слід розробити й ухвалити не пізніше ніж за 6 місяців до початку виборчого процесу. Йдеться, зокрема, про виконання Дорожньої карти з функціонування демократичних інституцій та закріплення чітких критеріїв і процедур ухвалення рішення про можливість/неможливість проведення виборів на окремих територіях.

Суттєвим викликом для проведення демократичних виборів стане втручання у цей процес Росії, яка буде готова застосовувати будь-які засоби — від кібератак до прямого підкупу виборців, від поширення дезінформації, спрямованої на розкол суспільства, до дискредитації неприйнятних для себе кандидатів і фінансування кампаній лояльних політиків. Останні вибори у Румунії, Молдові, Грузії демонструють, що Росія має значний потенціал. Саме тому Україні потрібно обмежити можливість втручання агресора у виборчий процес. 

Задля посилення інформаційної безпеки варто адаптувати українське законодавства до законодавства ЄС у сфері діджитал та налагодити постійний діалог з Meta, Google, X, TikTok і державами-партнерами, наприклад у сфері адаптації кращих практик. Це посилить протидію російській дезінформації, зокрема у соціальних мережах, та зменшить вплив російських наративів на українські вибори.

У сфері підвищення прозорості політичного фінансування необхідно забезпечити ефективний моніторинг фінансування політичних партій і виборчих кампаній та належне розслідування порушень цих правил з урахуванням пропозицій ОПОРИ, НАЗК й експертного середовища. Задля цього варто внести зміни до Закону “Про політичні партії в Україні” та Виборчого кодексу України, а також вдосконалити інструменти звітування у цій сфері. 

Задля нівелювання політичного впливу держави-агресора потрібно розробити й ухвалити законодавчі рамки, які обмежать можливість займати виборні посади для людей, які займалися колабораційною діяльністю, вчиняли інші кримінальні правопорушення проти основ національної безпеки та міжнародні злочини. Росія може скористатися тим, що мільйони українців перебувають за кордоном, тому для них необхідно забезпечити доступ до достовірної й актуальної інформації.

Задля протидії кіберзагрозам перш за все необхідно розробити і впровадити план розбудови спроможностей ЦВК у сфері кібербезпеки. Цей план має бути інтегрований у загальну систему державного реагування на ризики у відповідній галузі.

Важливо також провести незалежний аудит Державного реєстру виборців, який посилить довіру до результатів виборів та звузить ризики втручання агресора, якщо такі наразі існують.

Перші повоєнні вибори вимагатимуть забезпечити можливість проголосувати для значної більшої кількості людей з інвалідністю, яких за час повномасштабної війни стало більше щонайменше на 300 тисяч. Саме тому потрібно створити необхідні пристосування на звичайних виборчих дільницях або забезпечити волевиявлення необхідної кількості людей за допомогою “виїзного голосування”. Ще одним способом забезпечення права голосу людей з інвалідністю може бути можливість змінювати місце голосування з “недоступної” на інклюзивну виборчу дільницю. 

Іншим викликом повоєнних виборів стане голосування військових. Зокрема. потрібно створити умови для голосування військовослужбовців усів видів військової служби на звичайних виборчих дільницях. Реалізація голосування за допомогою альтернативних способів, у тому числі поштового голосування, може бути надто складною з погляду логістики і безпеки. 

Крім згаданих викликів, потребує законодавчого розʼяснення і врегулювання  перехідного періоду й організація демократичних виборів на деокупованих та наближених до зони бойових дій територіях, оскільки підготовка до виборів у таких регіонах може бути складною. Деякі громади втратили інфраструктуру й виборців, інші території стикаються зі значними безпековими ризиками. На окремих територіях протягом тривалого часу не функціонують конституційні органи влади, не діють українські партії й медіа; частина виборців отримали громадянство держави-агресора; деякі мешканці активно займаються колабораційною діяльністю; інформація про виборців уже давно втратила актуальність. 

Проведення виборів у цих регіонах вимагатиме масштабної підготовки, зокрема законодавчого врегулювання, і стане можливим лише після усунення перелічених ризиків та відновлення Україною ефективного контролю над цими територіями.

Блок 3. Що потрібно зробити за 3 місяці до початку та під час виборчого процесу 

За три місяці до початку виборчого процесу потрібно провести аудит безпеки у кожній громаді. На основі отриманих результатів, парламент має ухвалити остаточне рішення, де можна проводити вибори, а де — ні. 

Парламент у співпраці з ЦВК й органами правопорядку та безпеки має розробити і впровадити законодавчо закріплені протоколи дій та гарантії захисту в разі виникнення безпекових загроз (обстріли, замінування тощо). Ці протоколи мають бути чітко визначені для всіх учасників виборчого процесу (насамперед виборчих комісій та органів охорони правопорядку) залежно від етапу виборчого процесу та виконуваних процедур (голосування, підрахунок голосів, транспортування виборчої документації тощо). 

Для посилення інформаційної безпеки та для протидії російській дезінформації під час виборчого процесу автори Дорожньої карти рекомендують Кабміну, Мінцифрі та Міносвіти спільно розробити і впровадити довгострокову кампанію з розвитку медіаграмотності, в тому числі на рівні базової освіти.

Крім цього, потрібно провести навчання для працівників органів влади, відповідальних за адміністрування і безпеку виборів.

Блок 4. Інші важливі кроки

Для посилення легітимності низки основоположних рішень, які були описані вище, Дорожня карта рекомендує звернутися до Конституційного Суду. Насамперед він міг би допомогти з розв'язанням деяких питань, пов’язаних із виборами, які не відбулися вчасно через воєнний стан, зокрема:

  • Чи вважатимуться повоєнні вибори черговими, але відтермінованими?
  • Коли та в якій послідовності слід проводити такі вибори?
  • Чи може голосування тривати протягом кількох днів?

Для цього Президент України або інші суб’єкти конституційного подання (наприклад не менш ніж 45 народних депутатів) мають завчасно звернутися до Конституційного Суду.

Крім того, оскільки у демократичній країні за мирних умов виборчий процес є майже безперервним, інші важливі кроки важливо робити без привʼязки до часових рамок. Зокрема, ЦВК і зацікавленим органам варто проводити просвітниькі кампанії для виборців, особливо якщо на перших повоєнних виборах традиційні процедури зазнають суттєвих змін. Під час виборчого процесу слід проводити навчання для органів влади, відповідальних за адміністрування і безпеку виборів, а також для членів виборчих комісій. Натомість для посилення інформаційної безпеки слід розробити і впровадити довгострокову кампанію з розвитку медіаграмотності, в тому числі на рівні базової освіти. 

Врешті, варто запровадити механізм періодичного аудиту доступності виборчих дільниць — наприклад, перед кожним видом виборів — аби покращити умови для голосування для людей з інвалідністю.