Ще з 2012 року в Україні не існує законодавства, що регулює місцеві референдуми, хоча Конституція України передбачає наявність такого інструмента. З вересня 2020 року робоча група напрацювала текст відповідного законопроєкту, який був зареєстрований у парламенті під номером №5512 та пройшов кілька раундів публічних обговорень, а також вже отримав спільний висновок Венеційської комісії та ОБСЄ БДІПЛ.
18 лютого Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування організував круглий стіл, де народні депутати, міжнародні та українські експерти обговорили основні позиції цього законопроєкту.
Як зазначив Голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Андрій Клочко, ініціаторами внесення цього законопроєкту на розгляд Верховної Ради стали 111 народних депутатів, що свідчить про високий рівень зацікавленості у його прийнятті. “Дійсно, вже десятий рік порядок проведення референдумів залишається поза межами правового регулювання в Україні з моменту втрати чинності у листопаді 2012 року ЗУ “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”. Тому прийняття закону про місцевий референдум є важливим завданням для Комітету та парламенту. Не менш важливою дана законодавча ініціатива є і для українського суспільства, адже прийняття закону надасть громадам оперативно вирішувати питання місцевого значення шляхом прямого голосування, запровадить механізми впливу громадян через інститут референдуму на рішення місцевої влади, що дозволить формувати актуальний порядок денний. В умовах реформи децентралізації, яка передбачає передачу на місця повноважень та ресурсів закон про місцевий референдум може стати важливим опосередкованим інструментом контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Адже згідно з ч.1 ст. 3 законопроєкту предметом місцевого референдуму в тому числі можуть бути питання дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, втрата чинності нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування або окремим його положенням. Тобто з прийняттям цього закону органи місцевого самоврядування будуть ухвалювати управлінські рішення, орієнтуючись не тільки на можливий контроль та предмет дотримання Конституції України та законів України з боку уповноважених органів виконавчої влади, а й на необхідність врахування думки громадян. Адже рішення, які суперечать інтересам громади, можуть стати предметом місцевого референдуму”, — зазначив він.
Заступниця Голови Комітету, голова підкомітету з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Аліна Загоруйко головним завданням для народних депутатів бачить прийняття не просто законопроєкту, а такого законопроєкту, який би зробив інститут місцевого референдуму сильним та ефективним. “Якщо ми раніше постійно говорили про трансформацію політичного режиму, то зараз видається так, що Конституція і чинне законодавство закладає достатньо підстав говорити про те, що ми все таки входимо у фазу впровадження демократичного політичного режиму, тому що тільки сильні інститути зможуть забезпечити адаптацію і реагування політичної системи до соціальних запитів, які в нашому житті постійно змінюються. Тому нашим завданням є не просто прийняття законопроєкту, а такого законопроєкту, який би зробив цей інститут і сильним, і ефективним. Що може його посилити? Звичайно посилити його можуть і рекомендації Венеційської комісії і пропозиції народних депутатів України, і також ті рекомендації, які до нас надходять з громадських організацій, експертного середовища та науковців. Я все ж таки вірю, що у фіналі ми отримаємо якісний документ і вже незабаром наші українці матимуть змогу долучитись до вирішення найактуальніших питань, які відносяться до питань місцевого значення. Місцевий референдум — це важлива форма участі, так як він стосується питань повсякденного життя жителів громад”, — підкреслила вона.
Представниця Робочої групи з розробки проектів законів з питань народовладдя, членкиня правління Громадської організації "Центр політико-правових реформ" Юлія Кириченко презентувала основні засади законопроєкту №5512. “З 28.11.2012 року через прийняття дуже маніпулятивного ЗУ “Про всеукраїнський референдум”, його перехідні положення фактично скасували регулювання місцевого референдуму. І 10 років у нас немає можливості вирішувати питання на місцевому рівні через референдум, але в Конституції таке право закріплено. Тому ми маємо терміново усунути цю прогалину - фактично певну конституційну бездіяльність попередніх скликань парламенту. До 2012 року було проведено 160 місцевих референдумів, при чому 122 були успішні (тобто був кворум участь взяли більше 50% громадян і питання було підтримано більшістю)”, — розповіла вона.
На думку експертки, процедура напрацювання законодавства є не менш важливою, ніж сам зміст. Більш того, вона, як правило, впливає на якість змісту, на врахування всіх інтересів і пошук найкращого законодавчого регулювання. “До моменту реєстрації законопроєкту був дійсно відкритий та інклюзивний процес. З вересня 2020 року по березень 2021 року велася експертна розробка попередня законопроєкту саме робочою групою, до якої входили і представники громадянського суспільства, і Асоціації органів місцевого самоврядування, і Міністерства, і ЦВК. До реєстрації в парламенті законопроєкт на сайті парламенту було винесено на громадські обговорення. Дуже багато наукових установ давали доволі слушні рекомендації членам робочої групи, і ми мали можливість їх врахувати. Потім були національні публічні обговорення - 4 онлайн-заходи. Лише після того відбулася реєстрація законопроєкту. І з червня по жовтень 2021 року було проведено 96 публічних консультацій в усіх регіонах, окремо також були обговорення в громадах, які зараз знаходяться на лінії зіткнення. І ще до першого читання 10 лютого ми отримали висновок Венеційської комісії”, — зазначила Кириченко.
Місцеві референдуми мають доволі різне регулювання в європейських країнах, тому автори законопроєкту намагалися обрати той механізм, який найкраще пасує Україні, українським громадам і враховує сьогоднішню ситуацію, зокрема ескалацію Російської Федерації і загрози сепаратизму.
“Предмет референдуму. Те, що було й до 2012 року, і на сьогодні через місцевий референдум можна достроково припинити голови або відповідної місцевої ради. Це може бути як за ініціативи безпосередньо виборців, так і за ініціативи самих органів місцевого самоврядування. Нове — закладено можливість, що виборців можуть скасувати фактично будь-який нормативно-правовий акт органів місцевого самоврядування або його окремі положення, якщо вважають, що це шкодить інтересам громади, окрім місцевих бюджетів і податків — це стандартна ситуація. Крім того, на затвердження місцевого референдуму можуть бути винесені статути і територіальні програми розвитку. Мені здається, це може підвищити статус самих статутів, зацікавити виборців, і виборець буде відчувати себе дотичним до тієї програми розвитку громади, що сприятиме підвищенню довіри до місцевої влади і самоорганізації населення. І фактично є загальні питання, можна назвати це консультативним референдумом, але намагалися прописати обов’язковий характер таких референдумів. Це коли може ставитись питання загального значення, але звісно в межах місцевих питань - тих, які відносяться до повноважень органів місцевого самоврядування відповідної громади. Фактично всі ці питання можуть ставитися на місцевий референдум, окрім тих, які стосуються делегованих повноважень державою органам місцевого самоврядування.
Заборона. Не можуть бути винесені на місцевий референдум питання, які суперечать Конституції та законам України, які є питаннями національного рівня, які виносяться на всеукраїнський референдум, які входять до повноважень державних органів, зокрема парламента, Уряду, Президента, суддів.
Час. На сьогодні ми фіксуємо, що призначити місцевий референдум треба на останню неділю 60-денного строку з дня проголошення територіальною комісією місцевого референдуму. Щоб не було політичного підтексту під референдумами заборонено одночасне проведення місцевого референдуму з місцевими виборами. При чому, навпаки з національними виборами - виборами президента і парламента — дозволяється проводити місцевий референдум. Я вважаю, це вдале рішення, оскільки для дотаційних бідних громад це дає можливість зекономити багато коштів на формування дільничних комісій. Також більш чітко прописали, що заборонено проведення референдуму у разі введення воєнного та надзвичайного стану та протягом 30 днів після їх скасування.
Територія. Ми обрали територію для місцевих референдумів — первинний рівень адміністративно-територіального устрою, тобто це громади. Референдум у нас на сьогодні передбачається для громад. Субрегіонального, регіонального рівня не закладається. Ми вважаємо, що це правильно особливо під час реформи децентралізації.
Суб’єкти процесу референдуму фактично стандартні, але варто звернути увагу, що серед суб’єктів з’являються громадські організації. Вони так само як організації політичних партій, як правило, ми передбачаємо, що це будуть місцеві осередки політичних партій, можуть бути прихильниками або опонентами питання місцевого референдуму, мають так само реєструватись як політичні партії. І фактично це не всі громадські організації, а ті, які працюють із захистом виборчих прав, референдумного законодавства, є спостерігачами і організації, предмет референдуму якого входить до статутної діяльності. Наприклад, якщо громада виносить на референдум якесь екологічне питання, то громадські організації місцеві, які працюють з екологічними питаннями можуть так само реєструватися.
Суб’єкт ініціювання. Ще раз наголошу, ми прописували, що насамперед це для громад. У місцевої влади і так є повноваження вирішувати питання місцевого рівня, де вони обрані. А от у виборців зараз такої можливості немає. Тому ми прописали фактично ініціативу виборців, виборча адреса яких віднесена до відповідної громади. І для цього нам треба 10% від виборців, що проживають у громаді, коли ми збираємо підписи. Не може бути їм відмовлено в проведенні місцевого референдуму, основне — щоб питання відповідало Конституції і вимогам, які закладаються в законі про місцевий референдум.
Наслідки будуть обов’язкові й не потребуватимуть рішень органів місцевого самоврядування або інших органів. Лише коли на референдумі стоятиме загальне питання, звісно, потрібна буде міська рада.
Процедура. Збори виборців, на зборах утворюється ініціативна група. Реєстрація відбувається у територіальній виборчій комісії, яка буде виконувати повноваження територіальної комісії з місцевого референдуму. Не формується спеціальна комісія з референдуму - прийняли рішення, що доцільно використати постійно діючі виборчі комісії, які у нас є. А вже дільничні комісії, звісно, будемо формувати, виходячи з паритетності прихильників та опонентів питання референдуму. І далі дається 60 днів, щоб ініціативна група набрала голоси за те, що дійсно громаду цікавить проведення цього референдуму.
Референдум місцевий проводиться за кошти місцевого бюджету, і виборець має прийняти свідоме рішення, що він готовий, щоб з місцевого бюджету з інших статей забрали, а віддали на проведення місцевого референдуму ці гроші", — розповіла про основні моменти експертка.
Професор з конституційного права Афінського університету, член Венеційської комісії Нікос Алівізатос наголосив, що для Венеційської комісії місцеві референдуми є інструментом, який доповнює, а не заміняє представницькі органи влади. Цей законопроєкт є, безсумнівно, важливим кроком уперед щодо проведення місцевих референдумів. Є значні поліпшення, які стосуються положення про процес перевірки підписів усіх громадян, які цю ініціативу підтримали; можливості ініціативної групи вносити корекції і виправляти технічні недоліки; а також можливості громадського спостереження за всіма етапами процесу місцевого референдуму. Однак залишаються і певні занепокоєння. Так, найбільше питань відповідності європейським стандартам викликає положення законопроєкту про дозвіл організовувати референдум щодо дострокового припинення повноважень місцевих посадовців. На жаль, законопроєкт не вказує конкретні обмежуючі юридичні підстави для таких відкликань, а це відкриває двері для певних політичних ігор.
Також пан Нікос наголосив на тому, що центральні органи влади не мають втручатися в процес місцевого референдуму, який перебуває в компетенції ЦВК, а також на тому, що питання конституційності предмету місцевого рефрендуму (стаття 3) має вирішуватися на рівні судів: “Стаття 20.1 передбачає, що Центральна виборча комісія має надати висновок про відповідність питання місцевого референдуму вимогам статей 3 (предмет місцевого референдуму), 17 (вимоги до формулювання питання) та 18 (обмеження щодо ініціювання, призначення та проведення місцевого референдуму) Закону «Про місцевий референдум». Пункт 3 покладає на Міністерство юстиції перевірку відповідності статуту територіальної громади (або змін до нього), що виноситься на місцевий референдум, Конституції та законам України. Оскільки ці попередні перевірки мають юридично-технічний характер, залучення Міністерства юстиції не є доцільним, зокрема, якщо його рішення мають обов’язковий характер. Такі перевірки мають здійснюватися виборчою комісією під судовим контролем. Втручання центрального уряду має бути, принаймні, чітко обмежено перевіркою суспільних інтересів. Венеційська комісія та БДІПЛ рекомендують, щоб контроль за конституційністю питань референдуму здійснював Конституційний суд (відповідно до статті 147 Конституції) або звичайні суди”.
Представник Венеційської комісії наголосив ще на третьому положенні — нагляд з боку ЗМІ: “Відповідно до Кодексу належної практики щодо референдумів, статті 82.3, 82.4 та 82.5 проєкту закону вимагають, щоб інформаційні агентства, ЗМІ та мовники однаково ставилися до всіх позицій стосовно місцевого референдуму при поширенні інформації, поглядів та дій прихильників та опонентів місцевого референдуму, а також виважено висвітлювали коментарі всіх учасників референдуму. Більше того вони мають прописати відповідні правила. Однак таке регулювання може призвести до обмеження свободи вираження поглядів, зокрема набір конкретних правил проти «ненадійної, неповної та недостовірної інформації»”. Нікос Алівізатос підкреслив, що статтею 82.9 проєкту закону визначено Національну раду з питань телебачення і радіомовлення України та центральний орган виконавчої влади як органів контролю за дотриманням вимог законопроєкту щодо поведінки засобів масової інформації та інформаційних агентств під час проведення місцевого референдуму. Національна рада з питань телебачення і радіомовлення України є єдиним органом, який уповноважений застосовувати санкції в разі виявлення порушень закону. Проте законопроєкт не містить жодної інформації про санкцій, які можуть бути накладені за порушення, пов’язані зі ЗМІ. А це треба обов'язково включити.
Ейріні Гунарі, експертка з питань виборів Бюро з демократичних інститутів і прав людини, наголосила на статті 35 законопроєкту, яка визначає, що проведення місцевого референдуму здійснюється місцевими комісіями з референдуму, які складаються з Центральної виборчої комісії, територіальної та дільничної комісії з місцевого референдуму: “Відповідно до Виборчого кодексу територіальна комісія формується на основі пропозицій політичних партій, які не зобов’язані бути прихильниками чи опонентами питання, що виноситься на референдум. Стаття 36 встановлює статус територіальної комісії з місцевого референдуму, яка визначає результати місцевого референдуму; згідно з ним, це буде комісія вищого рівня для всіх місцевих територіальних та дільничних комісій референдуму в межах одного округу. Разом з тим, до неї не будуть подаватися кандидатури від учасників референдуму. Тому необхідно забезпечити неупереджене ставлення. Тому БДІПЛ рекомендує забезпечити формування окружних та дільничних комісії таким чином, аби опоненти й прихильники питання референдуму були однаково представлені в кожній комісії”.
Також експертка зупинилася на рекомендації щодо кількості членів, призначених на кожному рівні комісії: “ Необхідно, щоб кількість членів відповідала фактичним потребам виборчої адміністрації, залежно від політичної ситуації, з розумною максимальною кількістю членів, визначеною законом. При цьому не кожному учаснику референдуму необхідно мати свого представника в кожній комісії референдуму за умови досягнення збалансованого представництва прихильників та опонентів”.
Як зазначила голова правління Громадянської мережі ОПОРА Ольга Айвазовська, висновки Венеційської комісії багато в чому відповідають і загальним рекомендаціям ОПОРИ. За її словами, у документі є ще над чим працювати, однак він містить прогресивні норми порівняно навіть із законом про всеукраїнський референдум в окремих процедурних аспектах чи питаннях агітації.
“Серед наших ініціатив все ж таки було: мати більше, ніж одне питання, під час місцевого референдуму. Це пов’язано з тим, що місцевий референдум фінансується з місцевого бюджету, платників податків, мешканців цієї територіальної громади. І якщо є ініціатива чи потреба обговорити питання, які належать до блоку шостого цих тем, предметів референдуму, саме питання загальномісцевого значення, ми не розуміємо у звязку з чим відмовляти територіальній громаді розглядати декілька питань. Звичайно, якщо мова йде про дочасне припинення повноважень місцевого голови, місцевої ради, або навіть винесення на порядок денного референдуму питання статуту, тут не варто змішувати все загалом в один процес, тому що багатоголосся “за-проти” щодо кожного з цих питань можуть не дати якісного кінцевого результату, особливо коли мова йде про підзаконні акти, про статут, про програму розвитку. Але коли мова йде про питання загальномісцевого значення, ми вважаємо, що його може бути більше ніж одне. І це абсолютно прийнятна нормальна практика в багатьох країнах. Крім того, для такого типу питань може бути знижена явка. Відверто кажучи, мобілізуються у нас виборці і громадяни, потенційні учасники референдуму, коли є якась критична ситуація. Але коли мова йде про розвиток, можливо явка щодо питань загальномісцевого значення не має бути така жорстка, як 50%. Тому що всі запобіжники мають бути логічними і прийнятними, але вони не мають обмежувати ініціативу, як таку, на її початку”, — сказала Ольга Айвазовська.