Замість передмови. Нещодавно Президент США Дональд Трамп в інтерв'ю NBC News сказав, що "існують методи" зробити так, аби він міг претендувати на президентське крісло втретє. Про можливий спосіб обійти обмеження президентських термінів йдеться в матеріалі, опублікованому Daily Mail. У вже згаданому інтервʼю Трамп додав, що існують і інші способи, натякаючи на можливість конституційних змін. Утім, така риторика небезпечна для демократії будь-якої країни. 

Саме це ми бачимо на прикладі Росії. 20 років тому Владімір Путін теж балотувався не на довічний строк, але, з урахуванням перебування його на посаді прем'єр-міністра, він керує Російською Федерацією вже близько 26 років. Путіну фактично вдалося зламати конституцію й узурпувати владу.

В Україні подібні спроби мали місце в першій половині 2000-х років – Конституційний Суд навіть дозволив Леоніду Кучмі балотуватися втретє. Однак події 2004 та 2014 років завадили цьому та будь-яким іншим авторитарним проявам.

Кейси, які ми розберемо далі, демонструють, що прагнення продовжити перебування при владі – універсальний виклик для демократичних систем. Отож обмежувати президентські строки важливо, щоб запобігти узурпації влади. 

Приміром, Венеційська комісія у своїй "Доповіді про обмеження строків повноважень. Частина 1. Президенти" наголошує, що у президентській та напівпрезидентській системах обмеження терміну повноважень президента стримує небезпеку зловживання владою з боку глави виконавчої влади. Обмеження терміну повноважень зазвичай застосовують до глави держави/президента республіки, а до членів парламенту їх застосовують рідше. Ця відмінність зумовлена різною природою виконавчої та законодавчої гілок влади, а також різницею у відносинах між ними. У науковій літературі наголошують на "небезпеці зловживання владою з боку чинних посадових осіб, які прагнуть продовжити свій термін повноважень".

Деякі автори стверджують, що президентські режими надають чинному президенту надмірні переваги у висуненні своєї кандидатури на переобрання, тому обмеження терміну повноважень "покликане не допустити, щоб чинний президент скористався перевагами свого становища для того, щоб залишитися при владі", та гарантувати рівні умови гри для інших кандидатів. Венеційська комісія вказує, що "у президентській системі необмежений мандат створює небезпеку появи "республіканських монархів’" – як це є в Росії та може загрожувати іншим державам.

Росія

Яскравим прикладом маніпулювання конституційними нормами заради продовження перебування у президентському кріслі є путінське правління в Росії.

У 2008 році Владімір Путін не балотувався в президенти, оскільки на той час у російській конституції діяло обмеження: одна людина не могла президентом більше двох строків поспіль. У період 2008–2012 років Путін фактично здійснював усю повноту влади з прем’єрського крісла, а Дмітрій Мєдведєв лиш номінально займав посаду президента. Такий авторитарний підхід до (не)змінюванності влади отримав неформальну назву "схема "Вова-Діма-Вова".

Здавалося, у 2024 році Росії знову потрібно буде повертатися до використання цієї лазівки. Однак ініційована у 2020 році чергова конституційна реформа уможливила третій прихід Путіна до влади. Хоча конституційні зміни передусім мали на меті встановити жорстку межу в два терміни в цілому, а не поспіль, на основі пропозиції депутатки Держдуми РФ, колишньої космонавтки Валєнтіни Тєрєшкової Путіну дозволили балотуватися ще двічі. Конституційний суд Росії визнав легальність "обнулення", хоча у 1998 році, розглядаючи аналогічне питання, заборонив президенту Єльцину висуватися втретє поспіль. Судді пояснили нове рішення тим, що в основний закон включили "спеціальну обмовку", якої не було раніше. Вона враховує "конкретно-історичні фактори <…>, в тому числі ступінь загроз для держави та суспільства, стан політичної й економічної систем". 

Варто зауважити, що ці конституційні зміни суто індивідуальні: повноваження інших президентів після Путіна будуть обмежені двома строками в цілому, а не поспіль – якщо, звісно, російська влада з традицією авторитарного лідерства знову не змінить Конституцію чи взагалі не відмовиться від її існування.

Отже, Путін може керувати Росією до 2036 року, тобто загалом перебувати 32 роки на посаді президента і близько 38 років при владі. Фактично йдеться про пожиттєве правління, яке суперечить демократичному духу змінюваності влади, про що ОПОРА детальніше писала у матеріалі "Чому недемократичність виборів впливає на (не)легітимність президентської влади в Росії?"

Україна

Обмеження кількості президентських термінів було запроваджене ще до проголошення незалежності України – Законом "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" від 5 липня 1991 року. З того часу, зокрема і в чинній Конституції України, діє підхід, за яким одна й та сама людина не може бути Президентом України більш ніж два строки підряд.
Юридична позиція Конституційного Суду України, викладена у рішенні №22-рп/2003 від 25 грудня 2003 року, підтверджує буквальне тлумачення цієї норми. Суд наголосив, що Конституція України прямо встановлює ліміт у два президентські строки поспіль для однієї особи. Це обмеження діє незалежно від виду виборів, на яких було обрано Президента, – чергових або позачергових. Таким чином, можливість третього строку для однієї особи стає ймовірною лише після перерви у президентських повноваженнях. В Україні обійти цю конституційну вимогу за прикладом Росії так і не спромоглися, принаймні поки що.

У цьому ж рішенні для тодішнього президента Леоніда Кучми Конституційний Суд зробив виняток, дозволивши йому балотуватися втретє. Оскільки вперше він обирався у 1994 році, ще до набуття чинності Конституції України від 28 червня 1996 року, на погляд Суду, ця вимога на нього не мала б поширюватися (хоча попередня Конституція містила аналогічне обмеження). Однак Леонід Кучма так і не скористався цією можливістю.

За умов воєнного стану, коли зміни до Конституції не допускаються, а вибори не відбуваються, постає питання, чи може чинний Президент України балотуватися на другий термін з урахуванням, що він здійснює повноваження вже понад 6 років або навіть виконуватиме їх ще кілька років – протягом строку, що сукупно дорівнюватиме двом виборчим циклам (тобто 10 років). Утім, формулювання обмеження у кількості президентських термінів у чинній Конституції України прив'язане до виборів ("не може бути обрана"), а не до тривалості повноважень глави держави. Не виключено, що такий підхід може бути предметом тлумачення Конституційного Суду України.

США

Цікавим у цьому контексті є досвід США. Конституція цієї країни в редакції 1787 року не встановлювала обмежень на кількість строків повноважень президента. Один із творців Конституції США Александер Гамільтон пояснював це тим, що "ми завжди бачитимемо людей видатних здібностей і чесноти", тому "президент має обиратися терміном на чотири роки і підлягає переобранню стільки разів, скільки вважатиме за необхідне народ Сполучених Штатів надавати йому довіру". В основі такого підходу лежало переконання, що вибори завжди будуть демократичними і конкурентними.

Не балотуватися на третій термін для американських президентів було своєрідним правилом гарного тону – традицію двох термінів встановили перший і третій президенти США Джордж Вашингтон і Томас Джефферсон. Наступні президенти Джеймс Медісон, Джеймс Монро й Ендрю Джексон її також не порушували. 

Змінити статус-кво свого часу спробували Улісс Грант (у 1880-му) і Теодор Рузвельт (у 1912-му), хоча й із певною перервою після двох термінів.

До Франкліна Рузвельта жодна людина не обіймала посаду президента США більше двох термінів. Під час виборчої кампанії 1944 року конкурент Рузвельта від Республіканської партії Томас Дьюї оголосив про підтримку поправки до Конституції, яка обмежуватиме президентство двома термінами. Тоді ж Дьюї порушив питання про вік і здоров’я кандидата в президенти. Рузвельт помер на 82-й день після 4-ї інавгурації. 

21 березня 1947 року Конгрес схвалив 22-гу поправку до Конституції, яка забороняє будь-кому, хто обирався президентом двічі на чотирирічний термін, бути обраним повторно. Особа, яка обіймає незавершений президентський термін тривалістю понад два роки, також не може обиратися на цю посаду більше одного разу. Про це докладніше читайте у статті "Досвід проведення виборів у демократичних країнах і виживання демократії під час війни".

Здається, історія зробила оберт, – і критика поправки знову лунає від уже чинного президента США. В нещодавньому інтерв'ю NBC News Дональд Трамп сказав, що існують методи, аби він претендував на президентське крісло втретє – втім, про це ще буцімто занадто рано думати, а сам він не збирається цього робити. 

Про можливу лазівку щодо обмеження президентських термінів йдеться в матеріалі, опублікованому Daily Mail, – у ньому Трамп натякає на можливість конституційних змін. Свого часу 22-гу поправку критикували президенти Гаррі Трумен, Рональд Рейган, Білл Клінтон. У 1956 році, за 5 років після ратифікації поправки, Конгресі вперше намагався її скасувати, але і ця, і всі наступні спроби були невдалими.

Іншою лазівкою з 22-ї поправки, яку озвучують Daily Mail, є начебто можливість балотування на посаду президента іншої особи, наприклад Джей Ді Венса, з висуванням Дональда Трампа на віцепрезидента: "Трамп може балотуватися на посаду віцепрезидента, а Венс буде відкрито визнаною номінальною фігурою, висунутою партією. Після прийняття присяги Венс міг би піти у відставку, що дозволило б його віцепрезиденту Трампу вступити на посаду". 

Цей сценарій має декілька перепон: політична воля новообраного президента на відмову від президентського крісла та 11-та поправка (Розділ 3) до Конституції США. Згідно з останньою, жодна особа, яка не відповідає вимогам Конституції стосовно Президента, не може бути обрано віцепрезидентом Сполучених Штатів. На наш погляд, таке формулювання не дозволяє висувати віцепрезидентом особу, яка раніше двічі займала пост президента, оскільки віцепрезидент, відповідно до Конституції США, займає посаду президента у разі припинення повноважень останнього. Опоненти цього підходу звертають увагу, що 12-ту поправку неможливо застосовувати, оскільки вона була ухвалена задовго до 22-ї поправки, тобто на момент її прийняття ще  не існувало вимоги про обмеження у кількості президентських термінів. З огляду на це, її інтерпретація та можливість застосування залежатиме від американських органів правосуддя.

Зважаючи на турбулентність, у яку потрапив флагман світової демократії – США, стійкість функціонування демократичних інституцій у всьому цивілізованому світі також може бути порушена. Збереження глобальних демократичних свобод потребує певних рамок та правил, і саме таким запобіжником політичної деградації є дотримання конституційних обмежень президентських строків.

Спеціально для Української правди