Агресія російської федерації проти України, що триває з 2014 року, спричинила появу категорії людей, змушених переміститися у більш безпечні місця на території України. Згідно з прийнятим у 2014 році Законом України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на території України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили залишити або покинути своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру.

Перехід війни у повномасштабний формат у лютому 2022 року суттєво збільшив кількість людей, які вже перемістилися та продовжують переміщатися у більш безпечні регіони у зв’язку з активними бойовими діями у східній та південній частинах України. Якщо станом на липень 2021 року у Міністерстві соціальної політики було зареєстровано 1 473 650 внутрішньо переміщених осіб, то станом на грудень 2024 року, за даними цього ж міністерства, їх було вже 4 627 625, з яких 892 010 — до 18 років. 

Уже сьогодні очевидно, що значна частина внутрішньо переміщених осіб не планують повертатися на попереднє місце проживання. Багато з них досі остаточно не визначилися з населеним пунктом, де планують мешкати, а інші змінюють місце перебування через рух лінії фронту. Всі ці обставини необхідно врахувати, зокрема, для ефективного проведення майбутніх повоєнних виборів. Саме тому Громадянська мережа ОПОРА визначила ключові ризики в реалізації активного й пасивного виборчого права внутрішньо переміщених осіб та запропонувала шляхи їх нівелювання.

До 2020 року внутрішньо переміщені особи не могли голосувати на місцевих виборах, хоча фактично були членами територіальних громад. Дискримінативність такої практики визнав Європейський Суд з прав людини (ЄСПЛ) у рішенні в справі «Селигиненко та інші проти України» (заяви №24919/16 та №28658/16) від 21 жовтня 2021 року, яка стосувалася порушення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб під час місцевих виборів 2015 року. Суд зазначив: «…заявниці опинилися у ситуації, яка істотно відрізнялася від ситуації, з якою стикалися інші мобільні групи населення, оскільки вони примусово залишили зареєстроване місце проживання, і на територіях їхнього місця реєстрації не проводилися місцеві вибори, оскільки вони були непідконтрольні Уряду. Таким чином, незважаючи на положення Закону “Про ВПО”, на практиці заявниці не мали права брати участь у місцевих виборах без зміни своєї виборчої адреси, яка була пов’язана виключно з їхніми зареєстрованими місцями проживання на момент подій. Наведені міркування свідчать, що ситуація заявниць, як і будь-яких інших ВПО, істотно відрізнялася від ситуації громадян, які проживали за місцем реєстрації, та навіть ситуації інших мобільних груп населення, які могли повернутися до свого зареєстрованого місця проживання та проголосувати на місцевих виборах там. З цього випливає, що для уникнення їхньої дискримінації необхідно було вжити заходи, які б урівняли їх з іншими, щоб вони змогли ефективно користуватися правом, гарантованим національним законодавством — правом голосу на місцевих виборах». За результатами розгляду справи ЄСПЛ визнав, що Уряд України порушив права, гарантовані статтею 1 Протоколу № 12 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, яка передбачає загальну заборону дискримінації.

Висновки за результатами спостереження Громадянської мережі ОПОРА за місцевими виборами 2020 року вказували, що «досягнутий Україною прогрес у забезпеченні виборчих прав громадян, особливо у аспекті виборчих прав внутрішньо переміщених осіб…, потребує продовження на законодавчому та практичному рівнях». 

Також зазначалося, що «напередодні місцевих виборів 2020 року Верховна Рада України на законодавчому рівні вирішила довготривалу проблему з голосуванням на місцевих виборах внутрішньо переміщених осіб та внутрішніх трудових мігрантів. Змінами до Закону України “Про Державний реєстр виборців” було передбачено можливість зміни виборцем своєї виборчої адреси на підставі заяви до органу ведення Державного реєстру виборців. Процедура була запроваджена на постійній основі, передбачена для застосування, як правило, у міжвиборчий період і спрямовується на повноцінну політичну інтеграцію мобільних усередині країни громадян за місцем фактичного проживання. Із метою забезпечення участі даної категорії громадян у поточному виборчому процесі, законодавство передбачає можливість подання заяви про зміну виборчої адреси не пізніше, ніж на п’ятий день офіційного виборчого процесу. Після цього строку виборці не могли звертатися до органів ведення Державного реєстру виборців, оскільки законодавець враховує ризики дестабілізації виборчого процесу (зокрема, у частині утворення виборчих округів) у разі зміни виборчої адреси безпосередньо перед днем голосування. Таким чином, на місцевих виборах 2020 року вперше громадяни України мали право змінити виборчу адресу в період між 1 липня та 9 вересня 2020 року, яким скористалися майже 100 тис. виборців. Враховуючи короткотривалий період звернення виборців до органів ведення Державного реєстру виборців, кількість змін виборчих адрес не була значною, але держава має всі можливості для належного інформування виборців про впроваджену процедуру».

Позитивні оцінки щодо можливості зміни виборчої адреси висловлені й в остаточному звіті за результатами спостереження за місцевими виборами 2020 року місії БДІПЛ ОБСЄ: «…спрощення процедури зміни виборчої адреси, що сприяло участі у виборах громадянами, які не мають змоги проголосувати за своєю зареєстрованою адресою, в тому числі економічних мігрантів та внутрішньо переміщених осіб».

Попри зміни та вдосконалення, впроваджені у 2020 році, потреба в залученості внутрішньо переміщених осіб у політичний процес і прийняття рішень на рівні територіальних громад залишалася, а після лютого 2022 року стала особливо відчутною. Одним із кроків на шляху її подолання стало прийняття Верховною Радою Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» (3703-ІХ) від 9 травня 2024 року, який набрав чинності 8 січня 2025 року. Відповідно до його положень, «житель — громадянин України, який задекларував або зареєстрував місце проживання на території територіальної громади або фактичне місце проживання/перебування якого підтверджується довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (далі — житель, який проживає), крім військовослужбовця строкової служби, фізичної особи, яка за вироком суду перебуває у місці позбавлення волі». Так на законодавчому рівні внутрішньо переміщені особи стали повноцінними членами територіальних громад.

Громадська думка про забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб як вразливої групи виборців на майбутніх повоєнних виборах

З 5 вересня до 7 жовтня 2024 року Київський міжнародний інститут соціології провів дослідження, до якого на замовлення Громадянської мережі ОПОРА ввійшли питання про забезпечення виборчих прав вразливих груп на післявоєнних виборах.

За даними цього дослідження, 31,9% респондентів переконані, що для внутрішньо переміщених осіб існує найбільше перешкод для реалізації активного виборчого права. 

Своєю чергою, 26,9 % опитаних вважають, що для внутрішньо переміщених осіб існує найбільше перешкод для реалізації пасивного виборчого права.

Серед шляхів подолання перешкод у реалізації активного й пасивного виборчого права вразливих груп, у тому числі внутрішньо переміщених осіб, 58,4% респондентів зазначають, що останнє повинне реалізуватися через альтернативні способи голосування (наприклад, поштового, електронного чи інших).

В інше дослідження, яке також провів на замовлення Громадянської мережі ОПОРА Київський міжнародний інститут соціології з 18 листопада 2024 року до 20 грудня 2024 року, увійшло питання стосовно основних перешкод для голосування внутрішньо переміщених осіб на повоєнних виборах. 57% опитаних вважають, що внутрішньо переміщені особи не знатимуть, як змінити місце голосування та виборчу адресу, а 45,5% переконані, що ВПО відчуватимуть страх на виборчій дільниці через можливі безпекові ризики. 44% опитаних зазначають, що найбільшою перешкодою для голосування ВПО стане брак приміщень виборчих дільниць у деяких громадах. 16,9% респондентів переконані, що жодних перешкод для такої категорії виборців не існуватиме.

Думки експертів про внутрішньо переміщених осіб як вразливу групу виборців

Частина опитаних експертів переконані, що говорити про внутрішньо переміщених осіб як вразливу групу виборців недоречно, адже всі питання в реалізації їхнього активного й пасивного виборчого права вже розв’язані на рівні чинного виборчого законодавства: 

«Стосовно ВПО загалом великих проблем немає. На загальнодержавних та в умовах реалізації пасивного виборчого права на місцевих — жодних труднощів. В частині реалізації активного виборчого права на місцевих виборах — гіпотетично можливі, але вони долаються нормами чинного виборчого законодавства».

«На загальнодержавних виборах я бачу менше проблем. Це тимчасова зміна місця голосування та можливість реалізувати своє виборче право. Більше проблем вбачаю у місцевих виборах».
Деякі експерти зазначали, що «найбільше проблем з реалізацією активного і пасивного виборчого права на повоєнних виборах буде для громадян України, які нещодавно перемістилися».
Разом з тим, частина експертів наполягала, що вразливість внутрішньо переміщених осіб очевидна і тільки посилюється: «…внутрішньо переміщені особи — це категорія, яка була вразливою і до початку повномасштабного вторгнення, і їхня вразливість нікуди не поділася…».

Декотрі з опитаних експертів чітко диференціювали внутрішньо переміщених осіб до повномасштабного вторгнення рф на територію України та після 2022 року. Як вказують фахівці, і держава, і суспільство сприймають останніх значно позитивніше, вони отримують суттєвішу підтримку на законодавчому рівні:

«…є відмінності між внутрішньо переміщеними особами до 2022 року і після. Ці відмінності — в першу чергу на законодавчому рівні. Кардинально змінилося і ставлення держави до внутрішньо переміщених осіб після 2022 року. Це вже не ті “ватники, які самі винні”, а постраждале населення від війни».

«ВПО, які перемістилися з 2014 року до сьогодні відчувають на собі тягар стигматизації, стереотипів “понаїхавших донецьких-луганських”… Внутрішньо переміщені особи 2014-2015 років проходили дуже багато суспільного несприйняття за 10 років, проте вони більше загартовані, вони залишилися в Україні та відбудували своє життя. У них більше досвіду боротьби та спротиву». 

«…деякі з громадян України, які виїхали до повномасштабного вторгнення, просять не називати їх ВПО».

Також експерти вказували на невизначеність місця проживання внутрішньо переміщених осіб та зайняття ними вичікувальної позиції — відслідковування подій на територіях, з яких вони перемістилися, аби за першої ж можливості повернутися до попереднього місця проживання.

«…на перших повоєнних виборах актуальною також проблемою буде невизначеність свого місця проживання. Одні будуть бажати й очікувати на повернення, інші — власне, визначатимуться, повертатися до покинутого місця проживання чи ні».

«Значна кількість ВПО планує повернутися до покинутого місця проживання, як тільки територія буде деокупованою або бойові дії будуть закінчені. Варто зазначити, що на прийняття рішення про залишення у приймаючій громаді впливає рівень інтеграції та адаптації ВПО, який, зокрема, включає наявність соціальних зв’язків, житла, роботи, необхідної інфраструктури тощо».

Реалізація активного виборчого права: основні виклики

На думку експертів, основний ризик реалізації активного виборчого права внутрішньо переміщених осіб полягатиме в їхньому небажанні брати участь у голосуванні в силу різних факторів: особистих, економічних, соціальних, психологічних тощо:

«…внутрішньо переміщені особи є вразливою групою з точки зору фінансового стану, з точки зору психологічного стану, з точки зору втрати всього набутого… і їм точно не до голосування…».

«…мережа підтримки впливає на бажання йти на вибори. Поговоривши із знайомими, колегами, родичами про вибори, в людини більше бажання піти проголосувати. Інша справа, коли ти один на новому місці, нікого з твоїх колег чи друзів немає поруч, особливо не хочеться заводити нові знайомства, відповідно, і знижується бажання піти та проголосувати на виборах».

«…якщо не заохочувати тих осіб йти на вибори, то вони і не прийдуть…». 

Серед інших ризиків виділяли облаштування виборчих дільниць, особливо у регіонах, які після початку повномасштабного вторгнення прийняли найбільше ВПО (нині це Харківська, Дніпропетровська, Донецька, Київська області та місто Київ):

«…велика кількість внутрішньо переміщених осіб не повернуться на покинуте місце проживання. Відповідно, вони будуть виборцями у своїх нових громадах, тому виборча інфраструктура та виборці повинні бути до цього готовими заздалегідь».

«…більшість ВПО зосереджені у східних областях України, щоб бути ближче до рідного населеного пункту і знаходитися у зрозумілих соціальних обставинах. Вразливістю буде навіть сама можливість організувати голосування на відповідних територіях».

Наступний виклик полягатиме в донесенні до ВПО інформації про можливість реалізувати своє виборче право через участь у голосуванні:

«Основний виклик — це низький рівень обізнаності та загальне нерозуміння своїх прав, у тому числі виборчих. Внутрішньо переміщені особи не сфокусовані зараз на політичних правах. Більшість із них може не знати, як голосувати за новим місцем проживання, думати, що вони не мають права обирати місцеву владу, не знати процедури зміни виборчої адреси, строків такої зміни тощо».

«Важливою є роз’яснювальна робота про те, що голос кожного важливий для відбудови України, для прозорості процесів відновлення, особливо у повоєнний період, що результати виборів безпосередньо впливатимуть на подальшу долю України».

Водночас у таких інформаційних кампаніях дуже важливо не нашкодити — не насаджувати внутрішньо переміщеним особам обов’язковість зміни виборчої адреси: «…потрібно бути дуже обережним, спочатку треба запитати у виборців, чи вони будуть повертатися. Якщо людина не визначилися, спонукання її до зміни виборчої адреси — це підштовхування останньої до вибору залишатися у громаді, до якої вона перемістилася».

Окремою проблемою в реалізації активного виборчого права ВПО експерти вважають актуальність даних у ДРВ, можливість їх оперативної зміни та підтримки цього процесу з боку органів публічної влади:

«З найбільш актуальних питань — наявність даних про внутрішньо переміщених осіб у ДРВ з актуальною виборчою адресою, яка дає їм можливість бути включеними в списки виборців та реалізувати своє активне виборче право».

«Дуже важливо, щоб не самі ВПО оновлювали дані про себе в ДРВ, але щоб їм тут якимось чином сприяла держава, зокрема в контексті реєстраційних процедур, пов’язаних із набуттям та реалізацією статусу ВПО, одержанням відповідних виплат тощо. Щоб інформація про їх місце проживання передавалася автоматично до ДРВ, бо стільки людей навряд чи зможуть і захочуть самостійно змінювати дані та визначати свою виборчу адресу. Так ми можемо втратити досить велику кількість виборців, яким потрібно піти назустріч та оновити дані у ДРВ».

«Я не розумію, чому реєстр виборців не приймає вже зараз заяв на зміну виборчої адреси. Є люди, які вже визначилися з місцем проживання, є [ті] які вже отримали сертифікати по Є-відновленню, є люди, які отримали квартири. Це постійний процес, постійні зміни. Чому не дати їм можливість змінити виборчу адресу? Адже цей процес, власне, і повинен бути у міжвиборчий період».

Також експерти звертають увагу на положення ч. 13 ст. 20 Закону України «Про Державний реєстр виборців», якою передбачено, що повторна зміна виборчої адреси можлива не раніше, ніж за один рік після дати внесення до ДРВ останньої зміни виборчої адреси виборця. Такий підхід називають дискримінаційним: «Така норма не зовсім відповідає теперішнім реаліям і умовам активних бойових дій, від яких страждають сотні громад. Неможливість внесення зміни щодо виборчої адреси ставить у невигідне становище тих осіб, які були вимушені переміститися повторно у зв’язку з розширенням зони ведення бойових дій».

Реалізація пасивного виборчого права

Основний ризик реалізації пасивного виборчого права внутрішньо переміщених осіб полягає в небажанні останніх через цілу низку факторів брати участь у виборах (і в загальнодержавних, і в місцевих) у статусі кандидатів.

Так, експерти вважають, що «внутрішньо переміщені особи мають, як правило, менші ресурси, вони фінансово виснажені після переміщення, менший соціальний капітал, менші моральні та психологічні ресурси …» для реалізації  пасивного виборчого права. Також звертають увагу і на питання застави: «До проблем реалізації пасивного виборчого права ВПО можна віднести високий розмір виборчої застави. Матеріальний стан багатьох ВПО не дозволяє сплатити грошову заставу, що негативно впливає на можливість реалізації їхніх виборчих прав».

Натомість інші експерти вказують, що «факт внутрішнього переміщення для активних громадян може бути новим подихом, викликом, новим поштовхом інтегруватися в громаду, впливати на процеси у громаді. Ми маємо гарні та успішні приклади внутрішньо переміщених осіб, які балотувалися і обиралися…».

Рекомендації

Верховній Раді України:

  1. Прийняти зміни до Виборчого кодексу України та Закону України «Про державний реєстр виборців» в частині збільшення строків для зміни виборчої адреси та місця голосування.
  2. Прийняти зміни до Закону України «Про державний реєстр виборців», якими передбачити можливість зміни виборчої адреси кілька разів протягом року.

Кабінету Міністрів України через Міністерство соціальної політики:

Розробити роз’яснювальну й інформаційну кампанію у вигляді соціальної реклами про важливість голосу кожного громадянина України та з покроковими алгоритмами для реалізації виборчих прав внутрішньо переміщеними громадянами України.

Центральній виборчій комісії:

  1. Ініціювати та сприяти створенню можливості дистанційного звернення до ДРВ для зміни виборчої адреси та зміни місця голосування із забезпеченням безпеки даних виборців, у тому числі через застосунок «Дія», не чекаючи завершення воєнного стану.
  2. Відновити роботу онлайн-сервісу «Особистий кабінет виборця», яка була зупинена у 2022 році у зв’язку із запровадженням воєнного стану.

Органам місцевого самоврядування:

Приймати програми адаптації внутрішньо переміщених осіб у політичний, культурний, соціальний, освітній простори територіальної громади та сприяти реалізації ними прав громадської участі.

Політичним партіям:

Сприяти участі внутрішньо переміщених осіб у виборах як кандидатів. 

Дисклеймер

Це дослідження стало можливим завдяки підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Громадянська мережа ОПОРА несе повну відповідальність за зміст, який може не відображати поглядів АМР США або Уряду Сполучених Штатів Америки.