1 червня 2021 року до Центральної виборчої комісії надійшли документи зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання: “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?” За результатами розгляду поданих документів та на основі відповідних звітів представників ЦВК, які були присутні на цих зборах, Комісія 11 червня 2021 року прийняла Постанову про відмову в реєстрації цієї ініціативної групи.

ЦВК відмовила в реєстрації ініціативній групі всеукраїнського референдуму, публічно підтриманій  ВО “Батьківщина”, одночасно з низки підстав. 

По-перше, підставою для відмови стала наявність окремих порушень процедур під час утворення ініціативної групи на зборах громадян України 22 травня 2021 року. Порушення, виявлені присутніми на зборах членами ЦВК,  стосувалися проставлення окремими учасниками підписів за інших осіб або непроставлення їх взагалі,  неможливості перевірити достовірність підрахунку голосів під час ухвалення зборами рішень, відсутності перевірки документів учасників. За результатами вивчення  документів зборів громадян ЦВК також було виявлено 47 осіб включених до списків учасників зборів двічі, 19 померлих осіб та окремих неповнолітніх,  а також деякі інші порушення.  

По-друге, підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи стало те, що ініційоване  питання, на думку ЦВК, за змістом чи по суті збігається з питанням раніше зареєстрованої групи.

Громадянська мережа ОПОРА зазначає, що порушення під час утворення цієї ініціативної групи зафіксовані лише у звітах членів ЦВК і не забезпечені іншими підтверджуючими документами або зверненнями до правоохоронних органів. Ці обставини формують обґрунтовані сумніви у доведеності порушень, які б унеможливлювали реєстрацію ініціативної групи. При цьому зазначені інциденти, які хоча і формально стали підставою для відмови у реєстрації групи, але не спростовують наявність достатньої для ініціювання референдуму кількості законних учасників зборів. На думку ОПОРИ, необхідно усунути законодавчу можливість відмовляти в реєстрації ініціативної групи у разі збереження необхідної кількості учасників зборів. При цьому ЦВК варто уникати надмірного формалізму, особливо у разі відсутності повноцінно задокументованих порушень з боку ініціативної групи.

Перший досвід застосування положень Закону України “Про всеукраїнський референдум” засвідчує необхідність розробки та впровадження чітких критеріїв та  процедури оцінки/експертизи ідентичності питань різних ініціативних груп за змістом та по суті. Подальше удосконалення регулювання повинно зменшити простір для суб’єктивних рішень щодо реєстрації або відмови в реєстрації ініціативних груп зі схожими питаннями референдуму. 

Враховуючи політичні заяви навколо відмови в реєстрації групи, ОПОРА закликає суб’єктів політичного процесу уникати спроб маніпулювати законодавчими процедурами з метою перешкоджання праву тієї чи іншої частини суспільства ініціювати всеукраїнський референдум. Будь-які маніпуляції не можуть бути попереджені лише нормами Закону, а повинні долатися демократичною спрямованістю та практикою самих учасників політичної боротьби.

Окремо ОПОРА закликає ЦВК надати ініціаторам референдуму перелік виявлених нею померлих осіб у складі учасників зборів та ініціативної групи для забезпечення контролю у сфері ініціювання і проведення всеукраїнського референдуму.

Із детальним аналізом ситуації щодо відмови ЦВК в реєстрації ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму через порушення законодавства можна ознайомитись у юридичній довідці ОПОРИ.

І. Обставини ініціювання всеукраїнського референдуму (хронологія подій)

14 травня 2021 року до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК) надійшло письмове повідомлення від Томича Івана Федоровича, Стрижака Миколи Івановича, Альпакова Юрія Анатолійовича, Козаченка Леоніда Петровича, Шишкіна Віктора Івановича, Тимошенко Юлії Володимирівни. У повідомленні зазначалося, що 22 травня 2021 року  о 12 годині (час початку реєстрації учасників зборів о 7 годині) у селі Березівка Бучанського району Київської області за адресою: вулиця Амстердамська, 1, “Експоцентр” (павільйон “А” та прилегла територія) відбудуться збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з метою схвалення пропозиції про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, затвердження формулювання питання, що пропонується на нього винести, та обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, а також формування персонального складу ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. 

У зв'язку з цим, для посвідчення факту проведення зазначених зборів ЦВК відповідно до Постанови від 19 травня 2021 року № 215 “Про повідомлення Томича І.Ф. та інших  стосовно проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою,  зареєстроване в Центральній виборчій комісії  14 травня 2021 року за № 21-30-6327” направила на такі збори наступних осіб: заступника голови ЦВК - Дубовика С.О., членів ЦВК - Глущенко В.А., Євстігнєєва А.С., Кармазу О.О., Любченка П.М., Постівого С.О., працівників Секретаріату ЦВК - Рубан Т.П., Клебана О.С., Суднік М.С., Кушніренка Ю.І., помічницю члена ЦВК - Сусь Ю.С.. Крім того, зазначених осіб зобов'язали поінформувати ЦВК про факт проведення зазначених зборів шляхом подання письмового звіту, подання якого не вимагається відповідно до законодавства про референдум.

 22 травня 2021 року в зазначеному місці відбулися збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання: “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?”. За інформацією ЦВК, на цих зборах більшістю зареєстрованих учасників зборів було обрано ініціативну групу з 10 927 громадян України. Водночас представники ЦВК виявили низку можливих порушень референдумного законодавства, які були відображені у відповідних звітах.

1 червня 2021 року до ЦВК надійшли відповідні документи зборів громадян України. За результатами їх розгляду та на основі відповідних звітів представників ЦВК, які були присутні на цих зборах, ЦВК 11 червня 2021 року прийняла Постанову № 230 “Про відмову в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, документи щодо реєстрації якої надійшли до Центральної виборчої комісії 1 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782”. Таке рішення підтримали 10 членів Комісії, 4 - проголосувало “проти”, ще 3 - утрималися. У зв'язку з прийняттям цього рішення, інші альтернативні проєкти Постанови ЦВК не розглядалися. Крім того, під час засідання ЦВК від 11 червня 2021 року членкиня ЦВК Глущенко В.А. заявила про бажання викласти окрему думку щодо зазначеного рішення. 

Нагадаємо, що раніше 14 травня 2021 року Комісія зареєструвала 5 ініціативних груп всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо таких питань:

1) “Чи підтримуєте Ви пропозицію, щоб газ, який видобувається на території України постачався громадянам України з метою використання у побутових потребах та державним і комунальним підприємствам, установам і організаціям за ціною, яка включає ціну його видобутку та надбавку до ціни видобутку не більше ніж 30 відсотків?” (Постанова ЦВК про реєстрацію ініціативної групи № 196);

2) “Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?” (Постанова ЦВК про реєстрацію ініціативної групи № 197);

3) “Чи підтримуєте Ви продаж об’єктів стратегічної власності України?” (Постанова ЦВК про реєстрацію ініціативної групи № 198);

4) “Чи підтримуєте Ви легалізацію грального бізнесу в Україні?” (Постанова ЦВК про реєстрацію ініціативної групи № 200);

5) “Чи підтримуєте Ви легалізацію наркотику марихуана в Україні?” (Постанова ЦВК про реєстрацію ініціативної групи № 199);

Разом з тим, 10 ініціативним групам всеукраїнського референдуму за народною ініціативою було відмовлено в реєстрації у зв’язку з тим, що ЦВК вважає, що запропоновані ними питання за змістом та по суті збігаються з питаннями вже зареєстрованих ініціативних груп, а також через порушення законних процедур при проведенні зборів громадян.

Зауважимо, що 29 квітня 2021 року на 15  різних загальних зборах виносилися питання, які повністю збігаються, зокрема, перше питання виносилося на 4 зборах, друге питання - на 3 зборах, третє питання - на 3 зборах, четверте питання - на 2 зборах, п’яте питання - на 3 зборах.

ІІ. Оцінка прийнятого рішення та дискусійні питання

Порядок організації та проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, а також утворення ініціативної групи та її реєстрації врегульовано ст. 30, 31 Закону України “Про всеукраїнський референдум”, а також Постановою ЦВК від 29 квітня 2021 року № 190 “Про Роз’яснення окремих питань проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”.

Відмова в реєстрації ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з боку ЦВК обґрунтовувалась такими підставами:

1. Наявність порушень вимог Закону України “Про всеукраїнський референдум” під час утворення ініціативної групи на зборах громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, які відбулися 22 травня 2021 року в селі Березівка Бучанського району Київської області (п. 1 ч. 2 ст. 31 Закону України “Про всеукраїнський референдум”). 

Аналіз документів. Зокрема, за результатами перевірки ЦВК було виявлено, що до списків учасників зборів включені двічі 47 осіб та 19 померлих осіб. До списку членів ініціативної групи були включені 13 осіб, яким на день проведення зборів не виповнилося 18 років, 25 громадян двічі та 17 померлих осіб. Крім зазначеного, стосовно 14 осіб, включених до списку членів ініціативної групи, немає заяв про згоду бути членом ініціативної групи. Таким чином, до списку учасників зборів з порушенням включені 66 з 11 873 осіб, що становить близько пів відсотка від загальної кількості (точніше 0,55%), а до списку ініціативної групи неправомірно включені 55 з 10 927 осіб, що становить також близько пів відсотка від загальної кількості (точніше 0,503%). 

Також у Постанові ЦВК № 230 зазначається, що підписи навпроти однакових прізвищ та інших персональних даних візуально відрізняються, при цьому у ЦВК відсутні повноваження та відповідна кваліфікація щодо оцінки підписів у списках учасників зборів громадян. Для подолання цієї прогалини та забезпечення належної верифікації підписів учасників зборів громадян у законодавстві про всеукраїнський референдум може бути використано підхід сформульований у законопроєкті “Про місцевий референдум” № 5512 від 19.05.2021. В ньому  передбачено, що орган ведення Державного реєстру виборців за зверненням виборчої комісії здійснює перевірку достовірності відомостей про учасників зборів, на яких схвалена ініціатива щодо проведення референдуму, осіб, кандидатури яких запропоновано на цих зборах до складу ініціативної групи. А в разі отримання інформації про факти, що свідчать про можливість фальсифікації підписів виборців у списку реєстрації учасників зборів виборців, перевірку достовірності підписів виборців у списку реєстрації можуть здійснювати відповідні органи правопорядку.

Чинне законодавство не містить чіткого переліку документів, які можуть бути підставою для ідентифікації учасників зборів громадян з ініціювання всеукраїнського референдуму. В судовій практиці (справа № 826/5496/17 стосувалася Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 06.11.2012 року (втратив чинність)) спростовувалися твердження позивача щодо необхідності встановлення осіб, які з'явилися на збори, на підставі документів, відповідно до яких можна встановити громадянство України, вимога стосується лише наявності інформації про серію та номер паспорта громадянина України в списках. Положення ч. 6 ст. 30 чинного Закону України “Про всеукраїнський референдум” містять фактично аналогічні положення.

На засіданні окремі члени Центральної виборчої комісії озвучували позицію, що під час реєстрації 5 ініціативних груп ЦВК було застосовано інший, більш ліберальний підхід, відповідно до якого особи, що пропонувалися до складу ініціативної групи, відомості щодо яких не відповідали закону про всеукраїнський референдум, не включаються до списку зареєстрованої ініціативної груп. Проте за відеоматеріалами трансляції засідання від 14 травня 2021 року розміщеної на сайті ЦВК таке питання на обговорення не ставилося, на цьому засіданні мова йшла лише про певні неточності в оформленні документів щодо уповноваженого представника ініціативної групи.

Відповідно до п. 5.3 Постанови ЦВК від 29 квітня 2021 року № 190 “Про Роз’яснення окремих питань проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою” у разі виявлення невідповідності відомостей у списках учасників зборів і членів ініціативної групи, поданих в електронному вигляді та на паперових носіях, про це листом за підписом члена Центральної виборчої комісії повідомляється уповноваженому представнику ініціативної групи із зазначенням строку, протягом якого відповідний список може бути виправлений або уточнений. Під час засідання 11 червня 2021 року члени ЦВК, відповідальні за підготовку проєкту рішення, не оголошували про звернення до ініціативної групи для виправлення виявленої невідповідності відомостей у списках. В той же час, під час реєстрації ініціативних груп 14 травня 2021 року члени ЦВК  повідомляли про внесення ініціативними групами виправлень та уточнень, що було підтримано рішенням Комісії про реєстрацію відповідних ініціативних груп.

Аналіз дотримання законодавчих вимог під час утворення ініціативної групи. У Постанові ЦВК № 230 згадуються порушення, виявлені представниками ЦВК, що були відображені у відповідних звітах, серед яких: допуск до реєстрації осіб, які не підтвердили свою особу жодним документом, фальсифікація, підробка підписів у списках зборів громадян, у заявах про згоду бути членом ініціативної групи, незадовільна робота лічильної комісії тощо. Варто зазначити, що згідно з інформацією у Постанові ЦВК № 230, лише в одному випадку член ЦВК Постівий С.О. здійснив фотофіксацію можливого порушення. Інша інформація, яка б могла слугувати належним обґрунтуванням наведеним фактам відсутня, оскільки звіти представників ЦВК не були оприлюднені у відкритому доступі. Порядок їх складання не визначені профільним законом, а врегульовані лише на підзаконному рівні (п. 4.4., 4.5. Постанови ЦВК від 29 квітня 2021 року № 190 “Про Роз’яснення окремих питань проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”). Обґрунтовуючи правові передумови необхідності існування відповідних звітів, називають положення ч. 5 ст. 30 (щодо направлення представників для посвідчення факту проведення зборів) та ч. 1 ст. 31 (щодо аналізу дотримання законодавчих вимог під час утворення ініціативної групи) Закону України “Про всеукраїнський референдум”. Утім, як у цьому Законі, так і в Законі України “Про Центральну виборчу комісію”, відсутні будь-які згадки про такі звіти, а серед повноважень ЦВК не передбачено можливості зобов’язувати своїх представників здійснювати інформування Комісії про факт проведення зборів шляхом подання письмового звіту.

Також під час засідання ЦВК від 11 червня 2021 року розгорнулася дискусія щодо роботи лічильної комісії. Зокрема, серед зауважень, відображених у звітах, можемо навести такі: підрахунок голосів під час ухвалення рішень здійснювався у спосіб, що не давав можливості перевірити його достовірність, час підрахунку голосів був досить коротким та інші. Натомість інші представники ЦВК, не погоджуючись з цим, зазначали, що процес підрахунку голосів був організований належним чином із застосуванням спеціальних технічних засобів (мобільного застосунку), члени лічильної комісії були розміщені на підвищенні та закріпленні за секторами. Крім того, сторони апелювали до відсутності у законодавстві чіткої регламентації роботи лічильної комісії, окрім як вимоги щодо необхідності її формування та прийняття рішення зборів громадян більшістю. Представники ініціативної групи також висловлювали готовність надання інформації щодо технічних засобів, які були застосовані при підрахунку голосів учасників зборів. В той же час, законом право членів ініціативної групи надавати додаткові документи та аргументи на підтвердження своєї позиції під час розгляду питання про реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму не передбачено, така процедура може бути реалізована лише в ході оскарження вже прийнятого ЦВК рішення.

Варто зазначити, що незважаючи на зазначені у звітах окремих членів ЦВК відомостей про проставлення окремими учасниками зборів підписів не лише щодо себе, а щодо інших осіб, що містить ознаки кримінального правопорушення, визначеного статтею 158-3 КК України, повідомлення до Національної поліції від таких членів виборчої комісії не надходили. З іншого боку, члени ЦВК зазначали, що звернення до поліції потребувало з їх боку додаткового  аналізу документації поданої ініціативною групою.

У свою чергу, член ЦВК Любченко П.М. під час засідання Комісії від 11 червня 2021 року повідомив, що представники ЦВК, які були присутні на відповідних зборах громадян, не складали акти про можливі правопорушення, оскільки це не передбачено референдумним законодавством, та не мали можливості встановити особу громадян, які начебто ставили підписи за інших осіб, внаслідок того, що їх не було допущено до столів ближче, ніж на 1,5 метри. В свою чергу, члени ЦВК Євстігнєєв А.С. та Глущенко В.А., заявили, що жодного порушення референдумного законодавства під час зборів громадян ними не було зафіксовано.

Таким чином, рішення Комісії в частині обґрунтування відмови зафіксованими лише у звітах членів ЦВК порушеннями без інших підтверджуючих документів викликає певні сумніви, особливо з урахуванням відсутності звернень до правоохоронних органів під час зборів та належних доказів можливих правопорушень (лише в одному випадку було здійснено фотофіксацію можливого правопорушення). Крім того, ні закон про всеукраїнський референдум, ні Роз’яснення ЦВК щодо окремих питань проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою не передбачає як контрольних повноважень ЦВК за порядком реєстрації учасників зборів, роботою лічильної комісії зборів та інших зафіксованих у звіті порушень, так і можливих форм фіксації виявлених порушень.

Крім того, порушення виявлені в ході аналізу документів, поданих для реєстрації ініціативної групи, хоча формально і можуть становити підставу для відмови в реєстрації ініціативної групи, проте фактично не впливають на вирішення питання про законність проведення зборів громадян України та утворення ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, оскільки кількість учасників зборів та кількість членів ініціативної групи, включення яких до документів не викликає жодних застережень, є значно більшою за встановлену у ст. 30 Закону України “Про всеукраїнський референдум” мінімальну кількість осіб, необхідних для проведення таких зборів та утворення ініціативної групи (300 та 60 виборців відповідно). 

В той же час, виникає необхідність врегулювати на рівні закону функції, права та обов’язки представника ЦВК під час зборів громадян України з проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, зокрема, в частині можливої фіксації порушень порядку проведення зборів (в тому числі, під час роботи лічильної комісії зборів, реєстрації учасників зборів) та подальшої оцінки зібраних доказів при прийнятті рішення про реєстрацію (відмову в реєстрації) ініціативної групи. 

2. Питання “Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?” та “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?” збігаються по суті (ч. 12 ст. 31 Закону України “Про всеукраїнський референдум”).

Комісія наголошує на тому, що зазначені питання співвідносяться як загальне (родове) та конкретне (видове). В певній мірі можемо погодитися з висновком ЦВК, що обидва питання спрямовані на регулювання суспільних відносин, що пов’язані з реалізацією конституційного права власності на землю (ч. 2 ст. 14 Конституції України), зокрема права розпорядження землями (земельними ділянками) сільськогосподарського призначення, а отже, винесення на декілька послідовних референдумів питань, які мають таке співвідношення, може призвести до порушення принципу правової визначеності, який є одним з елементів закріпленого у статті 8 Конституції України принципу верховенства права.

Водночас під час засідання ЦВК від 11 червня 2021 року на противагу цьому наводились аргументи щодо відмінностей за змістом зазначених питань, зокрема, про необхідність розмежовувати поняття “землі сільськогосподарського призначення” та “земельні ділянки сільськогосподарського призначення”, а також про необхідність розрізняти питання за суб’єктним складом та за механізмом реалізації. 

Окрім того, в ініціативі від 24 травня 2021 року, щодо якої прийнято рішення про відмову, визначено саме державу Україна як конкретного суб’єкта, якому дозволено продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення, порівняно з можливістю продажу сільськогосподарських ділянок будь-якому суб’єкту, що була запропонована при формулюванні питання всеукраїнського референдуму зареєстрованою ініціативою від 29 квітня 2021 року, що, в тому числі, стало підґрунтям для висновку ЦВК щодо співвідношення цих питань як загального (родового) та конкретного (видового). 

Також, незважаючи на те, що відповідно до ч. 3 ст. 3 Закону України “Про всеукраїнський референдум”, на референдум може бути винесено лише одне питання, положення щодо збігу питань за змістом чи по суті (ч. 12 ст. 31 цього ж Закону) слід розглядати в системному зв'язку з положенням ч. 2 ст. 4 Закону України “Про всеукраїнський референдум”, адже проведення в межах трирічної заборони референдумів з двох взаємовиключних питань, на які потенційно можуть бути надані ствердні відповіді, призведе до порушення зазначеного законодавчого імперативу щодо неможливості зміни рішення референдуму протягом зазначеного періоду. 

Член ЦВК Євстігнєєв А.С. на засіданні ЦВК також звертав увагу на семантику слів, які вживаються у ч. 12 ст. 31 Закону України “Про всеукраїнський референдум”, зокрема, “зміст” та “суть”, які, на його думку, є тотожними. Утім, проблема полягає в широкій інтерпретації іншого використовуваного в законі формулювання “збігаються за формою чи по суті”, що дозволяє ЦВК аргументувати свою позицію не тільки однаковістю (повним збігом) питань, але і їх схожістю (подібністю).

Розробка та впровадження чітких критеріїв та  процедури оцінки/експертизи ідентичності питань різних ініціативних груп за змістом та по суті є необхідною передумовою для належної реалізації права громадян на всеукраїнський референдум. Подальше удосконалення регулювання повинно зменшити простір для суб’єктивних рішень щодо реєстрації або відмови в реєстрації ініціативних груп зі схожими питаннями референдуму. 

ІІІ. Оскарження Постанови ЦВК № 230 від 11 червня 2021 року

Ініціаторами всеукраїнського референдуму неодноразово було озвучено про оскарження найближчим часом рішення ЦВК про відмову в реєстрації ініціативної групи. Тут варто зазначити, що до моменту реєстрації ініціативної групи, як засвідчила практика, спори цієї категорії розглядаються судами за загальними, а не скороченими, строками. Прикладом цьому, є згадана під час засідання ЦВК від 11 червня 2021 року членкинею ЦВК Глущенко В.А. справа № 826/5496/17, яка стосувалася ініціювання всеукраїнського референдуму стосовно можливості купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення та розглядалася з 2017 року по 2020 рік. Примітно, що переважну більшість з цього періоду (фактично протягом 3 років) діяла Ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва про забезпечення позову, яка забороняла ЦВК приймати рішення про реєстрацію ініціативної групи.

Утім, вважаємо, що з огляду на наявність у ч. 1 ст. 273 Кодексу адміністративного судочинства України серед переліку суб’єктів, які мають право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій, є й інші суб’єкти ініціювання референдуму. До них можемо віднести як збори громадян України (через уповноваженого представника), так і виборців. Водночас останнім, відповідно до ч. 2 цієї ж статті слід буде доводити, що їхні виборчі права або інтереси щодо участі у процесі референдуму було порушено.

Для уникнення різнотлумачень зазначених норм, формування єдності судової практики у цій категорії спорів та забезпечення ефективного судового захисту парламенту рекомендовано ухвалити зміни до КАС України передбачені у законопроєкті “Про місцевий референдум” № 5512 від 19.05.2021.