Виборчий процес у Донецькій та Луганській областях: Ключові проблеми та можливі шляхи їх вирішення

Російська військова агресія в Донецькій та Луганській областях створила безпрецедентні виклики для виборчого процесу, що супроводжується позбавленням мільйонів громадян України практичної можливості реалізувати своє конституційне право  вільно обирати органи державної влади та органи місцевого самоврядування.  

Позачергові вибори Президента 25 травня 2014 року на Донеччині та Луганщині  відбувалися в умовах так званої неконвенційної війни. Організація і проведення голосування в цих регіонах здійснювалися під час озброєного захоплення населених пунктів, військових частин, приміщень органів правопорядку та органів влади під  виглядом акцій протесту, масових випадків залякування, викрадення та вбивства мирних громадян, політичних та громадських активістів. Натомість позачергові парламентські вибори 26 жовтня 2014 року проходили вже на тлі  широкомасштабних бойових дій із застосуванням російськими та терористичними угрупованнями важкої зброї.

За даними Державного реєстру виборців[1] Донецька область є найбільшим за кількістю виборців регіоном України (3 млн 327 тис. 70 виборців). Луганська область за кількістю виборців займає 7 позицію серед  27 регіонів України (1 млн 784 тис. 936 виборців), поступаючись лише Донецькій, Дніпропетровській обл., м. Київ, Харківській, Львівській, Одеській обл.

Захоплення терористичними угрупованнями частини територій Донецької та Луганської областей призвело до кардинального зменшення кількості виборців,  охоплених можливістю обирати законні органи влади на виборчих дільницях, створених за місцем їх постійного проживання. Зокрема, на позачергових виборах Президента України до списків виборців на дільницях Донецької області, які мали безпекову можливість працювати в день голосування, було включено лише 23 % від загальної кількості виборців у регіоні (Графік 1).  Відповідний показник на дільницях Луганщини складав 12 % (Графік 2). Низький показник охоплення виборців Донеччини та Луганщини практичною можливістю проголосувати на позачергових президентських виборах  був пов'язаний не лише із захопленням окремих міст та районів незаконними озброєними формуваннями, а й акціями залякування членів виборчих комісії на територіях, які залишалися під певним контролем законної влади.

На парламентських виборах 2014 року кількість виборців, охоплених працюючими виборчими дільницями, в Донецькій та Луганській областях суттєво зросла, враховуючи звільнення силами АТО цілої низки населених пунктів від російських та терористичних угруповань. У Донецькій області до списків виборців на дільницях, які відкрилися в день голосування 26 жовтня 2014 року,  було включено майже 48 % від загальної кількості виборців регіону, натомість 52 % виборців належали до окупованих населених пунктів або тих, в яких неможливо було організувати виборчий процес. На Луганщині відповідний показник склав 26 % від загальної кількості виборців області. У той же час народні депутати України були обрані 26 жовтня 2014 р. лише  у 12 з 21 одномандатного виборчого округу Донецької області та у  5 з 11 округів Луганської області.

Безпекова ситуація вплинула і на активність виборців Донецької та Луганської областей. На позачергових виборах Президента України лише 15 % виборців Донецької області  та 25 % виборців Луганської області, внесених до списків виборців на тих дільницях, які вдалося відкрити в день голосування, взяли участь у голосуванні. На  парламентських виборах відповідна активність в Донецькій області становила 35 %, в Луганській області – 32 %.

За приблизними підрахунками станом на квітень 2015 року виборчі адреси  32 % виборців Луганщини відносяться до підконтрольних Україні населених пунктів регіону (577 тис. 525 осіб із 1 млн 784 тис.936 осіб). Аналогічний показник у Донецькій області складає майже 46 %  (1 млн 512 тис. 681 з 3 млн 327 тис. 70 осіб). Ці підрахунки базуються на переліку міст, сіл, селищ Донецької та Луганської областей із особливим тимчасовим порядком місцевого самоврядування, визначеним Постановою Верховної Ради України[2],  та з врахуванням фактичної лінії розмежування та її змінами внаслідок порушення незаконними формуваннями умов перемир’я.

ДОСВІД ПРОВЕДЕННЯ ВИБОРІВ У ДОНЕЦЬКІЙ ТА ЛУГАНСЬКІЙ ОБЛАСТЯХ У 2014 р.

Позачергові вибори Президента та Верховної Ради України у 2014 р. відбувалися в умовах законодавчої невизначеності статусу територій Донецької та Луганської областей, де-факто окупованих російськими та терористичними військовими формуваннями. На відміну від території Автономної Республіки Крим та м. Севастополь, які були 15.04.2014 р. визнані окупованими окремим Законом України, окуповані частини Донецької та Луганської областей були визнані такими вже після проведення президентських та парламентських виборів. Постанова Верховної Ради України про визнання окремих районів, міст, сіл, селищ Донецької та Луганської областей окупованими була ухвалена лише 17.03.2015 р[3]. Ці обставини призводили до того, що виборчий процес формально розпочинався навіть у тих частинах Донецької і Луганської областей, які були повністю зайняті незаконними формуваннями.  Натомість нові для української виборчої практики безпекові виклики вимагали оперативних змін до законодавства, внесення яких відбувалося навіть вже після початку відповідного виборчого процесу. Відсутність цілісної державної стратегії щодо протидії агресії, особливо на її початкових етапах, негативно впливала і на організацію виборів. Зокрема, на позачергових виборах Президента України організаційні заходи з виборів в окремих частинах Донецької та Луганської областей  здійснювалися навіть за умов фактичного контролю населених пунктів з боку незаконних збройних формувань, що ставило під загрозу життя і здоров’я членів виборчих комісій.

Ключові проблеми, зафіксовані на позачергових виборах Президента України в 2014 р.

• Силові акції незаконних збройних формувань, погрози членам виборчих комісій, захоплення приміщень та обладнання виборчих комісій (ці протизаконні дії були спрямовані на зрив виборів та позбавлення громадян їхнього основоположного права взяти вільну участь у голосуванні та обрати свого представника[4]);
• Необхідність закриття доступу до Державного реєстру виборців в окремих районах Донецької та Луганської областей у зв’язку зі спробами незаконного втручання та намаганнями використати дані про виборців під час так званого «референдуму», що ускладнило опрацювання попередніх та уточнених списків виборців[5]. Ознайомлення з попередніми списками виборців та надсилання виборцям іменних запрошень виборчими комісіями в Донецькій та Луганській областях майже не забезпечувалося;
• Необхідність законодавчого врегулювання додаткових повноважень виконавчих органів та силових відомств в організації та убезпеченні виборів (зокрема, щоб виборчу документацію, у разі необхідності, могли супроводжувати працівники СБУ; ЦВК за поданням голів ОДА отримала повноваження змінювати місце знаходження ОВК, органи виконавчої влади наділялися обов’язком, у виняткових випадках, надавати ОВК приміщення поза межами ТВО);
• Кількість ротації у складі ОВК та ДВК  Донецької та Луганської областей мала нетипово масовий характер, у порівнянні із виборчими комісіями інших регіонів;
• Масові випадки відсутності кворуму для прийняття рішень виборчими комісіями, не дивлячись на зменшення мінімального складу комісій з 12 до 9 осіб;
• Неможливість сформувати ДВК, враховуючи акції залякування з боку незаконних формувань, у тому числі із використанням ЗМІ (до прикладу, з 22 ОВК Донецької області лише 10 повністю або частково сформували ДВК);
• Необхідність законодавчого врегулювання ситуації, коли виборчі бюлетені неможливо було передати від ЦВК до ОВК, а також від ОВК до ДВК;
• Необхідність запровадження особливого порядку включення до списків виборців військовослужбовців, які виконують завдання в Донецькій та Луганській областях (це питання було вирішене  лише 20 травня шляхом внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України»);
• Відсутність умов для ведення передвиборчої агітації та незаконне обмеження мовлення українських телерадіоорганізацій.

Голосування не відбулося в 10 з 12 територіальних округів Луганської та 14 з 22 округів Донецької областей.  Внаслідок  дій незаконних формувань виборчого права було позбавлено більше 4 млн виборців Донецької та Луганської областей.

Ключові проблеми, зафіксовані на позачергових виборах до Верховної Ради України в 2014 р.

• Виборчий процес відбувався в умовах активних бойових дій та недотримання умов припинення вогню, викладених у Мінському протоколі від 19.09.2014. Ця обставина ускладнювала повноцінну передвиборчу агітацію, впливала на організаційні заходи щодо виборів;
• Інформаційні та фізичні акції залякування членів виборчих комісій та виборців мали достатньо масовий характер;
• Передвиборча кампанія розгорталася за умов неповного відновлення мовлення українських ЗМІ на звільнених силами АТО територіях Донецької та Луганської областей, особливо в населених пунктах, наближених до фактичної лінії розмежування;
• Робота органів ведення Державного Реєстру виборців була заблокована або обмежена на територіях, які знаходяться поблизу  зони ведення бойових дій. Це, відповідно, впливало на роботу зі списками виборців;
• Оновлення протягом виборчого процесу майже на 100 % складу ОВК Донецької та Луганської областей при загальнонаціональному показнику  ротацій в 50 %;
• В умовах самоусунення Верховної Ради від законодавчого вирішення проблем щодо організації виборів у Донецькій та Луганській областях,  ЦВК була змушена знаходити нестандартні варіанти їх вирішення (зокрема, ЦВК приймала низку рішень щодо змін адрес приміщень окружних виборчих комісій на час підготовки та проведення позачергових виборів народних депутатів. Фактично мова йшла про перенесення роботи ОВК із одного населеного пункту округу, який перебуває на лінії бойових дій, до стабільного міста чи селища цього округу);
• Непрогнозованість можливості відкриття дільниць в окремих округах Донецької та Луганської областей, які частково знаходилися під контролем незаконних збройних формувань або перебували у так званій прифронтовій зоні, обмежила суб’єктів виборчого процесу у реалізації  своїх законних прав та повноважень;
• Суб’єкти виборчого процесу та широка громадськість запізно отримали повну інформацію про реальні межі одномандатних виборчих округів, які де-факто були змінені внаслідок військових дій.  Це обмежувало можливості кандидатів у здійсненні передвиборчої агітації та/або реалізації інших прав у виборчому процесі. Водночас проведення голосування на невеликій кількості виборчих дільниць у проблемних округах де-факто спричинило значне відхилення від норми кількості виборців в одномандатному окрузі. До прикладу, у ОВО № 45  (Донецька обл.) народного депутата України було обрано за умов, коли списки виборців на відкритих чотирьох дільницях включали  лише 1,2 % від загальної кількості виборців в окрузі. У той же час в окрузі № 53 фактична кількість виборців на відкритих виборчих дільницях становила 9 % від загальної кількості виборців округу. В окрузі № 112 відповідний показник склав 31 %. (див. Таблицю 1).
• Держава демонструє зацікавленість у залученні виборців, які проживають на тимчасово окупованих територіях, до процесу формування обласних рад. Враховуючи, що згідно із Конституцією України обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, обрання цих рад в умовах фактичного усунення 54 % виборців Донецької обл. та  68 % виборців Луганської області від голосування нівелюватиме значення цих органів місцевого самоврядування;
• Держава зміцнює міжнародний імідж власної стратегії мирного врегулювання на Донбасі, пов’язуючи формування обласних рад у цих регіонах із результативністю виконання попередніх багатосторонніх домовленостей;
• Держава убезпечує себе від потенційних ризиків представництва антидержавних сил в органах місцевого самоврядування, які представляють  спільність інтересів територіальних громад;
• Централізація системи управління, у тому числі шляхом заміщення певної категорії посад у військово-цивільних адміністраціях військовослужбовцями, сприятиме контрольованості суспільно-політичної та безпекової ситуації.

Голосування на позачергових парламентських виборах відбувалось у 12 з 21 виборчого округу Донецької області та 5 з 11 округів Луганської обл. Внаслідок бойових дій та окупації населених пунктів не змогли проголосувати більше 3 млн виборців Донецької та Луганської областей.

ВИБОРЧІ ПРАВА ВНУТРІШНІХ ПЕРЕСЕЛЕНЦІВ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ, НАЦІОНАЛЬНІ ПРАКТИКИ ТА  УКРАЇНСЬКА СПЕЦИФІКА

Керівні принципи з питань переміщення осіб у межах країни (Економічна та соціальна Рада, Комітет з прав людини ООН, 1998 р.), який є базовим міжнародним документом у цій сфері політики, визначає внутрішніх переселенців як осіб чи групу осіб, яких змусили покинути своє житло чи місце звичайного проживання, зокрема у результаті чи з метою уникнення наслідків військового конфлікту, масових проявів насильства, порушень прав людини, стихійного чи викликаного діяльністю людини лиха, і які не перетинали міжнародні визнані державні кордони[6]. Це визначення було використано під час розробки спеціального Закону України, спрямованого на забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб.

Відповідно до Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», прийнятого Верховною Радою України 20 жовтня 2014 р., внутрішньо переміщеною особою вважається громадянин України, який постійно проживає в Україні, якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру[7].

Факт внутрішнього переміщення, згідно із Законом України, підтверджується довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи. Для отримання довідки внутрішньо переміщена особа має звернутися до структурного підрозділу місцевої державної адміністрації з питань соціального захисту населення за місцем фактичного проживання із заявою. Водночас територіальні підрозділи Державної міграційної служби проставляють у довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи відмітку про реєстрацію місця проживання.  Довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи засвідчує місце проживання внутрішньо переміщеної особи на період наявності підстав, які спричинили переміщення. 

Необхідно зазначити, що Закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» визначає строк дії довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи у шість місяців з моменту її видачі. У випадку збереження обставин, що спричинили внутрішнє переміщення, термін дії такої довідки може бути продовжено на наступні шість місяців.  

Процедури обліку та реєстрації місця проживання переселенців, з одного боку, надають переселенцям можливість зареєструвати місце проживання, що може мати стосунок до визначення приналежності до територіальної громади. З іншого – підкреслюється тимчасовість статусу внутрішньо переміщеної особи. Внутрішньо переміщена особа може втратити цей статус у зв’язку із зникнення обставин, які спричинили переміщення з колишнього місця. Невиконання внутрішньо переміщеною особою обов’язків, передбачених спеціальним Законом, також може призвести до позбавлення її відповідного статусу. 

За даними Міністерства соціальної політики та  Агентства ООН у справах біженців, станом на 24.04.2015 р. в Україні зареєстровано 1 млн 236 тис. 500 внутрішніх переселенців[8]. Майже 50 % внутрішніх переселенців знаходиться на підконтрольних українській державі територіях Донецької та Луганської областей. Серед інших регіонів України найбільше внутрішніх переселенців знаходяться на території Харківської області (163 тис.), Запорізької області (87 тис. 600 осіб), м. Київ (87 тис. 300 осіб), Дніпропетровської області (72 тис. 800 осіб). В Україні створено постійно діючу єдину інформаційну базу внутрішніх переселенців. За допомогою інституцій ООН Міністерство соціальної політики України планує в подальшому удосконалювати систему обліку внутрішньо переміщених осіб, що дозволить вивчати їх демографічну структуру та потреби.

У світовій практиці застосовуються різні підходи до забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб.  З одного боку,  міжнародно-правові документи, зокрема Керівні принципи ООН з питань переміщення осіб в межах країни, забороняють дискримінацію внутрішньо переміщених осіб при використанні таких прав: 1) право на свободу думки, 2) право на свободу асоціації та участі на рівноправних умовах  у справах громади; 3) право голосувати та брати участь у веденні державних та громадських справ, включаючи права доступу  до ресурсів, необхідних для здійснення цього права. У Керівних принципах підкреслюється, що внутрішні переселенці мають право брати всебічну та рівноправну участь у веденні суспільних справ усіх рівнів. Таким чином, міжнародні стандарти політики у справах внутрішніх переселенців спонукають національні держави забезпечити виборчі права внутрішніх переселенців як на національному рівні, так і на місцевому.

Участь внутрішньо переміщених осіб у загальнонаціональних виборах є максимально розповсюдженою практикою, при цьому держави намагаються охопити найбільшу кількість таких виборців (до прикладу, у Республіці Азербайджан на президентських та парламентських виборах створюються спеціальні виборчі дільниці в місцях компактного проживання цієї групи виборців).

З іншого боку, реалізація активного виборчого права внутрішньо переміщених осіб на місцевих виборах у країнах, де наявні обставини внутрішнього переміщення,  ускладнюється різними обмеженнями щодо належності до територіальної громади,  законодавчим визначенням «тимчасовості» окупації чи конфліктності територій, необхідністю збереження виборчих прав переміщених осіб на територіях, навколо яких розгортається конфлікт. До прикладу, у Боснії і Герцеговині виборці-внутрішньо переміщені особи  до 2000 р. голосували на місцевих виборах у громадах, в яких вони проживали до виникнення обставин переміщення.  У 1996 р. на муніципальних виборах у м. Мостар внутрішні переселенці, які внаслідок воєнного конфлікту покинули це місто, повинні були особисто прибути на виборчі дільниці або скористатися механізмом заочного голосування. Натомість на муніципальних виборах 2000 р. внутрішні переселенці вже мали можливість визначати територіальні громади, в яких вони будуть обирати органи місцевого самоврядування. Ці особи включалися або до списків виборців у місцях їх постійного проживання станом на 1991 р., або за місцем фактичного перебування за умов, що вони проживають у цій громаді не менше шести місяців до дня голосування. Якщо внутрішньо переміщена особа не визначилася із місцем голосування на місцевих виборах, то її виборча адреса автоматично визначалася переписом 1991 р.

Враховуючи специфіку розгортання конфліктів у Грузії, досвід цієї країни щодо врегулювання виборчих прав внутрішньо переміщених осіб може бути цікавий для України. Закон про парламентські вибори 1995 р. та 1998 р. наділяв внутрішніх переселенців правом обирати своїх представників лише за пропорційною складовою змішаної виборчої системи, оскільки формально у парламенті Грузії були представлені депутати від Автономної Республіки Абхазії та Південної Осетії[9] із пролонгованими повноваженнями. У 1998 році внутрішні переселенці не змоги проголосувати на місцевих виборах, враховуючи вимоги щодо наявності реєстрації постійного місця проживання (до речі, така реєстрація позбавляла особу статусу внутрішньо переміщеної особи та відповідного соціального захисту).

У 2000 р. питання щодо голосування внутрішніх переселенців на місцевих виборах стала предметом розгляду Конституційним Судом Грузії, але не знайшла свого вирішення у цій інституції з формальних причин. Вимоги міжнародного співтовариства, у тому числі Верховного Комісара ООН з прав людини, щодо забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб на виборах призвели до врегулювання цієї проблеми у Виборчому Кодексі Грузії 2001 р. зі змінами у 2003 р.  Цим Кодексом були зняті всі обмеження щодо участі внутрішніх переселенців у місцевих виборах та голосування за мажоритарною складовою парламентських виборів (ця група виборців включалася до списків виборців на підставі даних Міністерства у справах переселенців та розселення[10]).

Новий виборчий кодекс Грузії в редакції 2012 р.[11] також передбачає,  що вимушені переселенці включаються до єдиного списку виборців, у тому числі на місцевих виборах, за місцем їх фактичного проживання на підставі даних Міністерства у справах осіб, вимушено переміщених з тимчасово окупованих територій Грузії. Водночас під час видачі бюлетеню члени ДВК зобов’язані перевірити у виборця не лише посвідчення особи громадянина Грузії, а й спеціальне посвідчення вимушеного переселенця.

У Республіки Азербайджан виборчі права внутрішніх переселенців належним чином забезпечені на національному рівні, але голосування цієї групи на місцевих виборах виборців не передбачено. Вимушені переселенці формально залишаються зареєстрованими в населених пунктах Нагорного Карабаху та навколишніх територіях, які зайняті Вірменією. Не дивлячись на системну критику Азербайджану з боку  міжнародних організацій щодо обмеження виборчих прав переселенців, уряд продовжує пов’язувати голосування цих громадян на місцевих виборах із можливістю  відновлення контролю над втраченими внаслідок війни з Вірменією територіями (право переселенців голосувати на місцевих виборах, нібито, буде свідчити про публічне визнання неможливості повернення захоплених територій). При цьому, іноземні громадяни, які проживають на території Республіки Азербайджан не менше 5 років,  мають право голосувати на виборах усіх рівнів, у тому числі місцевих  (за умов, що в державі громадянства іноземця існує аналогічна норма).

У Республіці Молдова, де кількість  осіб зі статусом внутрішнього переселенця є незначною (до 1 тис. осіб у 2004 р.), держава зосередилася на створенні умов для голосування на загальнонаціональних виборах мешканців Придністровського регіону.  Створювались спеціальні та/або змішані виборчі дільниці для громадян, які в день голосування перетинали адміністративний кордон між Придністровським регіоном та іншою частиною Республіки Молдова для участі у виборах.

В Україні  забезпечення виборчих прав внутрішніх переселенців здійснюється шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси. Зокрема, ст. 8 Закону Україну «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» встановлює, що внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах та референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з частиною третьою статті 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців».[12] Порядок тимчасової зміни місця голосування для внутрішнього переселенця є аналогічним.

За п’ять днів до позачергових виборів Президента України та Верховної Ради України внутрішні переселенці мали можливість звернутися до органу ведення Реєстру за місцем фактичного перебування та змінити місце голосування без зміни виборчої адреси. На позачергових виборах Президента України виборці Донецької та Луганської областей, на відміну від виборців АР Крим та м. Севастополь, на загальних підставах надавали до органів ведення Реєстрів підтверджуючі документи, необхідні для зміни місця голосування.

Натомість на виборах до Верховної Ради у 2014 р. виборці Донеччини та Луганщини могли змінити місце голосування без зміни виборчої адреси, не подаючи до органів ведення Реєстру підтверджуючі документи. При цьому, громадяни, які тимчасово змінили місце голосування, не мали права голосувати за кандидатів у одномандатних виборчих округах.

Чинний Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» встановлює, що належність громадянина до відповідної територіальної громади визначається його місцем проживання на її території згідно із Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»[13]. Для внутрішньо переміщених осіб  спеціальним Законом встановлюється подібна із законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання процедура реєстрації місця проживання. Але тривалість реєстрації  місця проживання у цьому випадку залежить від наявності обставин, які спричинили переміщення, або від виконання переселенцем обов’язків, передбачених законодавством.

У той же час виборець, який у день голосування виборів перебуває за межами населеного пункту, в якому він проживає, участі у місцевих виборах не бере, крім випадків включення його до списків виборців на спеціальних виборчих дільницях (при цьому, виборець, включений до списку виборців на спеціальній виборчій дільниці, отримує виборчі бюлетені для голосування на виборах, на яких він має право голосу). Зміна місця голосування без зміни виборчої адреси на місцевих виборах не допускається[14].  Варто зазначити, що на місцевих виборах в Україні спеціальні виборчі дільниці створюються лише у стаціонарних закладах охорони здоров’я. Таким чином, реалізація внутрішньо переміщеними особами права обирати на місцевих виборах практично унеможливлюється, у тому числі на виборах, які відбуватимуться на контрольованій державою частині Донецької та Луганської областей. Ця обставина, безумовно, входить у протиріччя із статтею 38 Конституції України, що наділяє громадян правом брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Статистика тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси в 2014 р. засвідчує, що ця процедура поки не стала дієвим механізмом забезпечення виборчих прав громадян, які виїхали з тимчасово окуповані території або залишаються на відповідних територіях. Зокрема, на позачергових виборах Президента України до відділів ведення реєстру щодо зміни місця голосування звернулося 171 078 громадян. 34 % з них – члени дільничних виборчих комісій. Найчастіше щодо тимчасової зміни місця голосування звертались із заявами виборці з Львівщини – 14 106 осіб,  Дніпропетровщини – 13 674 та міста Київ – 10 691 особа. 4 451 житель Криму та 1 587 жителів м. Севастополь змінили місце голосування з півострова на інші міста та райони України[15]. На парламентських виборах 2014 р. тимчасово змінили місце голосування 190 283 виборців. Найбільша кількість виборців змінила місце голосування у Донецькій області – 21 704 особи, у Дніпропетровській – 15 040, Львівській – 14 715, м. Київ – 11 213 та на Луганщині – 11 119 осіб, а також 3,5 тисячі виборців Криму.

Особливості української ситуації із внутрішньо переміщеними особами та різноманіття підходів в інших країнах щодо забезпечення їх конституційних прав вимагають від експертного середовища та державних органів проведення інклюзивної дискусії про шляхи реалізації цією групою виборчих прав на усіх рівнях.

ОСОБЛИВОСТІ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ В ДОНЕЦЬКІЙ ТА ЛУГАНСЬКІЙ ОБЛАСТЯХ У КОНТЕКСТІ ПЕРСПЕКТИВ ПРОВЕДЕННЯ МІСЦЕВИХ ВИБОРІВ

Військово-політична та безпекова ситуація в Донецькій та Луганській областях вплинула на зміни в системі управління територіями Донецької та Луганської областей, підконтрольних державі. 03.02.2015 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про військово-цивільні адміністрації»[16].

Як визначає Закон, військово-цивільні адміністрації (далі – ВЦА) є тимчасовими державним органи, які діють на території Донецької та Луганської областей у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Метою утворення цих органів є забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, протидія диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції.

ВЦА утворюються у разі потреби рішенням Президента України, при цьому підставою для їх утворення є невиконання сільськими, селищними, міськими радами або їх виконавчими органами повноважень, покладених на них Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування»[17]. У районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановленізаконодавством строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. Як засвідчують положення Закону, ВЦА можуть утворюватися навіть в умовах відсутності факту дострокового припинення повноважень місцевих рад.

Таким чином, підставами для утворення ВЦА є як формальні причини (нескликання сесій, самоусунення, невиконання повноважень або самоусунення), так і необмежений перелік потреб безпекового характеру.

На рівні області та району статусу ВЦА набувають обласні та районні державні адміністрації, а їх голови стають керівниками відповідних ВЦА. Частина посад у ВЦА може бути заміщена військовослужбовцями, перелік яких було визначено Указом Президента «Про деякі питання військово-цивільних адміністрацій» 23.04.2015[18].  ВЦА набувають виключних повноважень органів місцевого самоврядування, у тому числі в питаннях, які відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» можуть вирішуватися лише на пленарних засіданнях відповідних рад.

Передбачається, що ВЦА припинять свою діяльність у день відкриття першої сесії новообраної сільської, селищної, міської ради, а в разі створення обласних, районних військово-цивільних адміністрацій для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки – в момент завершення антитерористичної операції. Закон України «Про військо-цивільні адміністрації» втратить чинність через один рік після його опублікування.

Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» не надає прямої відповіді щодо можливості проведення чергових місцевих виборів за умов утворення ВЦА. У випадку з утворенням ВЦА в містах, селах, селищах передбачається, що вони припинять свою діяльність після обрання нових рад. На рівні області та районів Закон не надає чіткої відповіді щодо можливості обрання нового складу відповідних рад. Зокрема, вказується, що обласні та районні ВЦА, у разі їх створення для забезпечення громадського порядку та безпеки, припиняють свою діяльність в момент завершення антитерористичної операції. Чи можна буде обрати обласні та районні ради, якщо ВЦА були утворені з причин нескликання сесій рад, і як визначається підстава для утворення відповідних державних органів з положень Закону зрозуміти достатньо важко.

Законодавство про військово-цивільні адміністрації потребує подальшого узгодження із Конституцією України, іншими Законами України, у тому числі в аспекті реалізації громадянами права обирати органи місцевого самоврядування. Із переліком утворених ВЦА в Донецькій та Луганській областях можна ознайомитися у Таблиці 2.

ЛІНІЯ РОЗМЕЖУВАННЯ МІЖ ОКУПОВАНИМИ ТА ПІДКОНТРОЛЬНИМИ ДЕРЖАВІ ЧАСТИНАМИ ДОНЕЦЬКОЇ ТА ЛУГАНСЬКОЇ ОБЛАСТЕЙ. ОСОБЛИВИЙ ПОРЯДОК МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ОКРЕМИХ РАЙОНАХ ДОНЕЧЧИНИ ТА ЛУГАНЩИНИ

16 вересня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей»[19].  Відповідно до цього Закону в окремих містах, районах, селах, селищах цих регіонів на три роки встановлюється тимчасовий порядок місцевого самоврядування. 

Особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей передбачає участь органів місцевого самоврядування у призначенні керівників органів прокуратури та судів, створення рішенням органів місцевого самоврядування народної міліції, укладення угод щодо економічного, соціального та культурного розвитку між органами місцевого самоврядування та центральними органами виконавчої влади, запровадження відмінного від загального економічного режиму здійснення господарської та інвестиційної діяльності, визначення захищених видатків Державного бюджету України на розвиток окремих районів Донеччини та Луганщини. Прийняттям цього Закону держава гарантувала транскордонне співробітництво окремих районів двох областей із Російською Федерацією та недопущення кримінального переслідування учасників подій у Донецькій та Луганській областях. Крім цього, Закон встановлював дату позачергових виборів депутатів районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад, сільських, селищних, міських голів в окремих районах Донецької та Луганської областей на 7 грудня 2014 р.

Подальше розгортання військового протистояння в Донецькій та Луганській областях внесло корективи у стратегію держави щодо мирного врегулювання. 17 березня 2014 р. Верховна Рада України внесла зміни до Закону про особливий прядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, передбачивши, що його основні положення діють з дня набуття повноважень органами місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, обраними на позачергових виборах, проведених відповідно до Конституції України та інших Законів. При цьому,  змінами визначався перелік умов для проведення місцевих виборів в окремих районах Донецької та Луганської областей: дотримання стандартів ОБСЄ щодо демократичних виборів, участь у спостереженні безсторонніх спостерігачів,  виведення усіх незаконних збройних формувань, рівних можливостей доступу до ЗМІ, відновлення мовлення українських ЗМІ, прозорий підрахунок голосів. Крім цього,  Верховна Рада України окремою Постановою визнала окремі міста, села, селища, райони Донецької та Луганської областей, в яких  Законом України запроваджується  особливий порядок місцевого самоврядування, тимчасово окупованими до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, їх військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України та відновлення повного контролю України за державним кордоном України.

Не дивлячись на визнання тимчасово окупованими частин Донецької та Луганської областей, український Парламент визначив перелік районів, міст, сіл, селищ, на які розповсюджується особливий порядок місцевого самоврядування. У основі цього переліку знаходиться Мінський меморандум від 19 вересня 2014 р. і Мінський «Комплекс заходів» від 12 лютого 2015 р. Постанова Верховної Ради України містить додаток, в якому затверджена лінія «розмежування» з прив'язкою до місцевості, розроблена на підставі Мінського меморандуму від 19.09. 2014 р. До лінії фактичного розмежування прив’язано як населенні пункти, на які поширюється особливий порядок місцевого самоврядування, так і  міста, села, селища із звичайним порядком самоврядування. Лінія розмежування включає понад 80 населених «прифронтових» населених пунктів,  половина з яких належить до підконтрольних державі територій, що необхідно враховувати під час планування виборчого процесу в двох проблемних регіонах.

КЛЮЧОВІ ПРОБЛЕМИ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ В ДОНЕЦЬКІЙ ТА ЛУГАНСЬКІЙ ОБЛАСТЯХ, ЯКІ ПОТРЕБУЮТЬ ПОЛІТИЧНОГО ТА ПРАВОВОГО ВИРІШЕННЯ НАПЕРЕДОДНІ МІСЦЕВИХ ВИБОРІВ

Вибори до Донецької та Луганської обласних рад

Одним із найважливіших питань виборчого процесу в Донецькій та Луганській областях є прийняття українським Парламентом зваженого рішення щодо доцільності проведення чергових виборів до відповідних обласних рад.

 Розвиток ситуації в цих регіонах засвідчує, що таке рішення має ухвалюватися із врахуванням інтересів виборців, реальної можливості представництва такими радами спільних інтересів територіальних громад Донеччини та Луганщини, здатністю органів правопорядку попередити втручання незаконних формувань у виборчий процес, стратегії держави щодо мирного врегулювання. Не менш важливим фактором прийняття відповідного рішення є повноцінне відновлення українського інформаційного простору на території Донецької та Луганської областей.

Верховна Рада України на підставі об’єктивних відомостей з боку правоохоронних органів, Ради національної безпеки та оборони України, центральних та регіональних органів влади, зобов’язана оцінити можливі наслідки від проведення чи непроведення виборів до Донецької та Луганської обласних рад.

Фактично існує два основні варіанти розв’язання цієї проблеми, на користь яких можна навести аргументи як «за», так і «проти»:

1 варіант розв’язання проблеми базується на пролонгації повноважень Донецької та Луганської військово-цивільних адміністрації до моменту завершення антитерористичної операції та деокупації частини цих регіонів або до закінчення встановленого Законом періоду. Такий підхід потребуватиме суттєвого удосконалення порядку утворення та повноважень військово-цивільних адміністрацій згідно із  Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування».

Аргументи «за»:

• Держава демонструє зацікавленість у залученні виборців, які проживають на тимчасово окупованих територіях, до процесу формування обласних рад. Враховуючи, що згідно із Конституцією України обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, обрання цих рад в умовах фактичного усунення 54 % виборців Донецької обл. та  68 % виборців Луганської області від голосування нівелюватиме значення цих органів місцевого самоврядування;
• Держава зміцнює міжнародний імідж власної стратегії мирного врегулювання на Донбасі, пов’язуючи формування обласних рад у цих регіонах із результативністю виконання попередніх багатосторонніх домовленостей;
• Держава убезпечує себе від потенційних ризиків представництва антидержавних сил в органах місцевого самоврядування, які представляють  спільність інтересів територіальних громад;
• Централізація системи управління, у тому числі шляхом заміщення певної категорії посад у військово-цивільних адміністраціях військовослужбовцями, сприятиме контрольованості суспільно-політичної та безпекової ситуації.

Аргументи «проти» :

• Відсутність органів місцевого самоврядування, які представляють спільність інтересів територіальних громад, стає предметом політичних маніпуляцій та зовнішніх провокативних дій. До прикладу, будь який локальний конфлікт за участю українських військових підрозділів чи центральних органів влади може спровокувати політично вмотивовані вимоги та протести щодо відновлення повноцінної системи місцевого самоврядування в регіонах. При цьому вагомим учасником цих процесів потенційно можуть стати новообрані міські, сільські, селищні ради;
• Функціонування військово-цивільних адміністрацій чи будь-яких інших органів, які перебиратимуть повноваження обласних рад, ускладнюватиме виконання повноважень міськими, селищними, сільськими радами, спричинятиме зловживання з боку військово-цивільних адміністрацій, що посилюватиме напругу в регіонах;
• Відсутність легітимної влади обласних рад не дозволить ефективно розподілити відповідальність за ситуацію в регіонах між центральним та регіональним рівнем управління;
• Сумнівна відповідність Конституції України порядку утворення та повноважень військово-цивільних адміністрацій, рішення щодо непроведення виборів до Донецької та Луганської обласних рад.

2 варіант розв’язання проблеми базується на проведенні виборів до Донецької та Луганської обласних рад виключно на підконтрольних державі територіях та визнанні неможливості проведення голосування на тимчасово окупованих територіях. За таких умов кількість депутатів обласних рад визначається фактичною чисельністю виборців, яка може бути включена до списків виборців на підконтрольних державі територіях, під час утворення виборчих округів окуповані території не враховуються або враховуються умовно. При цьому у спеціальному законі визначається, що після відновлення контролю держави над тимчасово окупованими територіями повноваження відповідної обласної ради у обов’язковому порядку достроково припиняються і призначаються позачергові вибори, які проходять на усій території Донецької та Луганської областей. У якості альтернативи можна розглядати можливість прийняття рішень обласною радою більшістю від фактично обраних депутатів.

Аргументи «за»:

• Розподілення між центральним та регіональним рівнем управління відповідальності за розвиток територій;
• Можливість повноцінного функціонування системи місцевого самоврядування  та забезпечення спільних інтересів громад на підконтрольних Україні територіях.

Аргументи «проти»:

• Можливість отримання відверто антидержавними силами представництва в обласних радах, враховуючи суспільно-політичну та інформаційну ситуацію в регіонах;
• Демонстрація державою неготовності відновити контроль над тимчасово окупованими територіями та нівелювання обласних рад як органів, які представляють спільні інтереси громад;
• Потенційне погіршення координації зусиль між військовими та цивільними органами управління та надмірна політизація безпекових заходів;
• Об’єктивна складність забезпечення виборчих прав великої кількості внутрішньо переміщених осіб, які перебувають у межах Донецької та Луганської областей.

Забезпечення виборчих прав внутрішніх переселенців

Міжнародні стандарти політики у справах внутрішніх переселенців передбачають забезпечення їх виборчих прав на всіх рівнях. Українська держава знаходиться на початкову етапі усвідомлення проблематики виборчих прав переселенців на виборах, особливо місцевих, що потребує інклюзивної та фахової дискусії. 

Альтернативні варіанти розв’язання відповідної проблеми включають:

а) Можливість зміни внутрішніми переселенцями виборчої адреси на підставі зареєстрованого у відповідності із Законом України «Про захист прав та свобод внутрішньо переміщених осіб»  місця проживання та шляхом подання особистої заяви до органів ведення Державного реєстру. При цьому доцільно встановити вимогу щодо проживання внутрішнього переселенця у відповідній територіальній громаді протягом певного проміжку часу до дня голосування (півроку, рік чи інший строк). Застосування такого підходу дозволить забезпечити конституційні права внутрішніх переселенців, оскільки вони не мають об’єктивної можливості обирати органи місцевого самоврядування у громадах, в яких вони до переміщенця мали зареєстроване місце проживання. Водночас право внутрішніх переселенців голосувати на місцевих  виборах бажано врегулювати у 2015 р., але передбачити перехідний період щодо впровадження нових процедур. Зокрема, застосування спеціальної процедури зміни виборчої адреси та/або підтвердження приналежності до територіальної громади на чергових місцевих виборах 2015 р. може ускладнитися такими чинниками: законодавчо визначений статус внутрішньо переміщеної особи на поточний момент є тимчасовим, що має підтверджуватися кожні шість місяців; враховуючи період впровадження статусу внутрішньо переміщеної особи, ця група виборців об’єктивно не мала можливості отримати достатньої інформації щодо процесів у територіальних громадах; державні органи не завершили процес формування систему обліку внутрішньо переміщених осіб; маніпуляції на виборах за участю окремих переселенців можуть негативно вплинути на первинну інтеграцію цілих груп переселенців до нових територіальних громад. Законодавство може визначати, що за умов збереження обставин переміщення (окупація територій), право обирати органи місцевого самоврядування може бути реалізовано внутрішнім переселенцем, але через певний розумний проміжок часу з моменту  законодавчого запровадження відповідного статусу.

б) Можливість для внутрішніх переселенців тимчасово змінювати місця голосування на виборах Донецької та Луганської обласних рад, районних рад у цих регіонах, якщо такі вибори відбуватимуться. При цьому виборча адреса залишається незмінною. Цей варіант може розглядатися як перехідний етап у забезпеченні виборчих прав цієї групи громадян.  Перевагою «перехідних» процедур може вважатися збереження можливості голосування для внутрішніх переселенців  у громадах,  з яких відбулося переміщення, в межах мирного врегулювання конфлікту. Якщо території Донецької та Луганської областей будуть звільнені, проблема щодо голосування внутрішніми переселенцями втратить свою гостроту.

Особливості виборчого процесу у найбільш нестабільних («прифронтових») громадах Донецької та Луганської областей

На парламентських виборах 2014 року виборчий процес формально продовжувався до моменту встановлення неможливості передачі виборчих бюлетенів ОВК та ДВК   навіть на повністю захоплених терористичними угрупованнями територіях[20]. Це, з одного боку, спричиняло потенційні ризики політичного маніпулювання голосуванням на проблемних територіях. З іншого – в таких умовах безпека членів виборчі комісій, які здійснювали повноваження в проблемних округах, була поставлена під сумнів.

Враховуючи досвід виборців 2014 р., доцільно запровадити спеціальний механізм встановлення факту неможливості проведення голосування в окремих містах, селах, селищах, районах на усіх етапах виборчого процесу. Як варіант, спеціальний закон про особливості проведення виборів у Донецькій та Луганській областях передбачатиме процедуру встановлення факту неможливості проведення голосування в окремих містах, селах, селищах Постановою Верховної Ради України на підставі пропозицій ЦВК та із врахуванням інформації правоохоронних органів.  Перелік підстав для застосування такої процедури має бути вичерпним, включаючи втручання незаконних збройних формувань у виборчий процес, масові випадки залякування виборців та членів виборчих комісій, терористичні акти, обмеження мовлення українських ЗМІ, що не може бути попереджено стандартними безпековими заходами. Після усунення обставин, які спричинили неможливість проведення голосування в окремих містах, селах, селищах, Верховна Рада України приймає Постанову щодо окремого міста, села, селища про проведення чергових виборів. При цьому виборчий процес відтворює усі етапи, починаючи з оголошення його початку.   

В умовах нестабільної безпекової ситуації в Донецькій та Луганській областях, виборчі комісії масово не дотримувалися порядку прийняття рішень. Як засвідчують дані спостерігачів ОПОРИ, значна частина рішень виборчих комісій в Донецькій та Луганській областях приймалися у неповноважному складі, враховуючи необхідність завершення підрахунку голосів, встановлення підсумків голосування в окрузі в надзвичайних умовах. Пропонується у виняткових випадках, за умов наявності на засіданні офіційних спостерігачів, дозволити виборчим комісіям приймати рішення більшістю від присутніх. Комісія, яка приймає рішення більшістю від присутніх, зобов’язана повідомити ТВК про відповідні обставини. ТВК, у свою чергу,  невідкладно інформує суб’єктів виборчого процесу з цього питання.  

У Законі про місцеві вибори доцільно врегулювати участь військовослужбовців ЗСУ та співробітників СБУ у  забезпеченні правопорядку на виборах, охороні приміщень виборчих комісій та транспортуванні виборчої документації.

Таблиця 1. Результати позачергових виборів до Верховної Ради України в одномандатних виборчих 112 округах Донецької та Луганської областях

Округ	Орієнтовна кількість виборців (до виготовлення списків виборців)	Кількість виборців на дільницях, які відкрилися в день голосування	Кількість виборців, які отримали бюлетені	Кількість голосів, які отримав переможець
Донецька область
45	165 208	2 847	2 049	1 454
46	152 665	153 381	5 2807	22 669
47	140 858	142 306	44 405	14 014
48	152 897	153 629	52 575	17 003
49	152 298	152 464	41 137	10 376
50	160 664	161 299	73 015	27 672
52	156 353	57 718	11 109	4 778
53	166 532	14 673	3 267	2 275
57	166 968	168 295	50 917	30 474
58	166 899	167 401	54 751	29 747
59	166 314	122 205	34 212	9 235
60	163 417	85 987	27 688	14 400
41-44, 51, 54, 55, 56, 62	Голосування не відбувалося
Луганська область
106	152 282	92 859	27 730	11 222
107	161 732	91 229	22 279	7 826
112	151 115	47 282	15 239	7 000
113	153 504	156 974	57 564	11 206
114	149 945	68 663	27 437	6 580
104, 105, 108, 109, 110, 111	Голосування не відбувалося

Таблиця 2. Утворені ВЦА в Донецькій та Луганській  областях

№	Утворені ВЦА
Донецька область
1.	Донецька обласна військово-цивільна адміністрація
2.	Волноваська районна військово-цивільна адміністрація.
3.	Мар’їнська районна військово-цивільну адміністрацію
4.	Військово-цивільна адміністрація міста Авдіївка
5.	Військово-цивільна адміністрація міста Вугледар
6.	Військово-цивільна адміністрація міста Красногорівка Мар’їнського району
Луганська область
7.	Луганська обласна військово-цивільна адміністрація
8.	Новоайдарська районна військово-цивільна
9.	Попаснянська районна військово-цивільна адміністрація
10.	Станично-Луганська районна військово-цивільна адміністрація
11.	Військово-цивільну адміністрація села Кримське Новоайдарського району
12.	Військово-цивільна адміністрація сіл Трьохізбенка, Кряківка, Лобачеве, Лопаскине та Оріхове-Донецьке Новоайдарського району
13.	Військово-цивільна адміністрація селища Новотошківське та села Жолобок Попаснянського району
14.	Військово-цивільна адміністрація сіл Троїцьке та Новозванівка Попаснянського району

---