В феврале и марте 1990 года был избран Верховный совет Молдавской ССР XII-ого созыва – репрезентативный орган, сформированный из депутатов, избранных по одномандатным округам, которые позднее (23 мая 1991 года) постановили переименовать государство из «Молдавской ССР» в «Республику Молдова», и соответственно «Верховный совет» – в «Парламент Республики Молдова».
2 сентября 1990 года, Приднестровские сепаратисты провозгласили независимость и создание Приднестровской молдавской республики (пмр). Данное решение не было признано властями Молдовы, более того, 22 декабря 1990 года было признано недействительным Президентом СССР Михаилом Горбачевым. В конце 1991 года и начале 1992 года между Приднестровскими сепаратистами, поддерживаемыми частями регулярной 14-ой армии России и силами правопорядка Молдовы прошли вооруженные столкновения, в результате которых было убито несколько сот человек. 21 июля 1992 между Молдовой и Россией был подписан договор о прекращении огня. Приднестровская администрация при активной поддержке России создала практически все институты «власти». Впоследствии, конституционные власти де-факто потеряли контроль над данной территорией, хотя Приднестровский регион считается международно-признанной территорией Республики Молдова.
12 октября 1993 года Парламент XII-ого созыва самораспустился, назначив на 27 февраля 1994 года досрочные парламентские выборы на основании нового Закона о выборах законодательного органа. Учитывая тот факт, что в Приднестровском регионе не было возможности проводить выборы, власти Молдовы предприняли решение об изменении избирательной системы.
Таким образом, парламентские выборы 27 февраля 1994 года были организованы на основании специально принятого закона, призванного обеспечить возможность гражданам Республики Молдова, жителям Приднестровского региона участвовать в политической жизни в стране. Согласно данному закону выборы проводятся на основании пропорциональной системы, вся территория страны представляет один избирательный округ, по которому избирается 101 депутат. Данный закон послужил впоследствии источником для Кодекса о выборах, принятом 21 ноября 1997 года и действующего до настоящего времени, естественно, с многочисленными изменениями.
Такой подход обеспечил с одной стороны возможность всем гражданам Молдовы участвовать в выборах независимо от места проживания, а с другой стороны позволяет признать выборы состоявшимися вне зависимости от количества избирателей, проголосовавших в каждом отдельном избирательном округе. Но самое главное, он гарантировал возможность участия в политической жизни страны для жителей Приднестровского региона.
До и во время выборов от 5 апреля 2009 года избиратели Приднестровского региона голосовали только на 10-ти смешанных избирательных участках открытых в населенных пунктах расположенных вблизи административной линии, разделяющую их от территории, которая де факто не контролируется конституционными властями. Необходимо учесть что после данных выборов и усилий наблюдателей которые критиковали избирательные органы за то что для жителей Приднестровского региона не открывают собственные а не смешанные избирательные участки, что данные участки открыты в недостаточном количестве а также за то что они голосуют по дополнительным спискам что во первых затрудняло процесс волеизлияния и не позволяло точно подсчитывать число избирателей участвующих в выборах. Впоследствии количество участков было увеличено, таким образом на последних выборах от 28 ноября 2010 года жители Приднестровского региона могли проголосовать на 21 избирательных участках, из которых 17 смешанных и 4 исключительно для жителей Приднестровского региона.
Основные проблемы, с которыми сталкивались власти и избиратели во время проведения выборов:
1. Продолжение практики формального открытия избирательных округов и отказа от составления окружных избирательных комиссий. Необходимо отметить, что власти Молдовы, в данном случае ЦИК, продолжали и пока продолжают практику, согласно которой формально выносили решения о создании двух избирательных округов на территории Приднестровского региона. Но впоследствии ЦИК не создавал для данных округов Окружные Избирательные Комиссии. Таким образом, фактически не было никакой возможности для открытия избирательных участков и соответственно участковых избирательных комиссий.
Каковы были препятствия для ЦИК для создания ОИК? Главной проблемой создания ОИК были нормы избирательного кодекса, которые предусматривали точную формулу, на основании которой создавали данные комиссии. Главной проблемой был тот факт, что четыре человека должны были быть выдвинуты от имени местных администраций, которые были вне контроля конституционных властей. По настоянию гражданского общества формула была изменена[1]. В настоящее время, если какой-либо актер ответственный за выдвижение членов ОИК не выносят свои предложения, ЦИК имеет право назначить члена из Регистра служащих избирательной сферы. Таким образом, начиная с 2013 года, проблема назначения членов избирательных комиссий была решена. Осталось дело за малым – создавать комиссии для округов в Приднестровском регионе.
В принципе, для Крыма, факт создания избирательных Комиссий уже не проблема, учитывая изменения[2] в Закон об избрании Президента Украины которые были внесены после 13.03.2014 года.
2. Продолжение практики проведения выборов на смешанных избирательных участках. Обычно для обеспечения участия в выборах жителей Приднестровского региона ЦИК открывала смешанные избирательные участки. Это означало, что на определенных избирательных участках расположенных как можно ближе к административной черте, которая формально отделяет Приднестровский регион от других районов Молдовы, специальным решением ЦИК разрешалось голосование жителей Приднестровского региона. Они голосовали на данных участках по дополнительным избирательным спискам. Данная система позволяет формальное участие жителей Приднестровского региона в выборах и политической жизни страны. Однако данная система имеет свои недостатки.
Во-первых, внесение в день выборов избирателей в дополнительные списки на участке который предназначен для определенного количества избирателей, фактически приводит к некоторым сбоям, потому как члены комиссии теряют много времени для внесения избирателя в список, образуются очереди.
Во-вторых, практически невозможно определить, как и за кого проголосовали избиратели.
В третьих, существует теоретическая возможность многочисленного голосования, которая в Молдове пресекается внесением штампа в паспорт о том, что человек проголосовал.
3. Отсутствие избирательных списков для жителей Приднестровского региона. В соответствии с избирательным кодексом списки избирателей в Молдове составлялись местной публичной администрацией. Учитывая тот факт, что в Приднестровском регионе практически отсутствует подконтрольная конституционным властям местная публичная администрация, естественно отсутствуют списки избирателей. Исходя из этого, все жители Приднестровского региона, которые участвовали в выборах, были вынуждены голосовать по дополнительным спискам. Благодаря совместным усилиям гражданского общества и ЦИК депутаты внесли изменения в избирательный кодекс. Таким образом, согласно текущей редакции Кодекса о выборах[3] ЦИК является главным актером, который ответственен за составление списков избирателей. Более того, начиная с 2015 года списки избирателей должны будут составляться на основании Государственного регистра избирателей, который в настоящее время тестируется.
4. Призывы де-факто администрации Приднестровского региона к конституционным властям об официальном открытии избирательных участков (что косвенно признает легитимность де-факто администрации). Сепаратисты постоянно требовали официального обращения со стороны конституционных властей для того, чтоб открыть избирательные участки, но данный факт мог бы быть рассмотрен как признание режима. Исходя из этого, ЦИК Молдовы не обращался с соответствующим заявлением. Более того, исходя из вышеперечисленных проблем (отсутствие списков избирателей, избирательных комиссий и т.д.) само обращение в любом случае не повлияло бы на решение проблемы участия граждан Молдовы из Приднестровского региона на выборах.
5. Блокада в день выборов на незаконных КПП потока населения, желающего учувствовать в выборах. Жители Приднестровского региона, имеющие гражданство Молдовы в период избирательной кампании были подвержены многочисленным давлениям, с целью отказаться от участия в выборах. Данные факты подтверждаются многочисленными докладами независимых наблюдателей. Приднестровская администрация угрожала увольненьями тем, кто будет участвовать в выборах, граждане Молдовы должны были после дня выборов принести и показать начальству паспорт и доказать отсутствие печати об участии в выборах. Массивное участие граждан Молдовы в выборах означает, что в принципе население не доверят региональным де факто властям. Более того в день выборов, через немногочисленные мосты через реку Днестр и на контрольно пропускных пунктах расположенных на главных дорогах образовывались преграды для того, чтобы блокировать участие населения в выборах. Специально создавались пробки для того, чтобы те люди, которые хотели бы проголосовать, из-за таких преград передумали. В конечном итоге участие желающих проголосовать естественно снижается.
6. Отсутствие законной реакции правоохранительных органов для рассмотрения и привлечения к ответственности тех лиц, которые способствовали нарушениям избирательного права жителей Приднестровского региона. Указанные выше препятствия, к сожалению, практически не рассматривались органами правопорядка Молдовы с точки зрения уголовно и уголовно-процессуального законодательства. Таким образом, бездействие властей в данной области способствовало дальнейшим нарушениям и чувству безнаказанности. Естественно, власти не имеют полного контроля над Приднестровским регионом, но они имеют позитивное обязательство расследовать все нарушения прав человека, которые происходят на территории государства. У властей есть возможность провести расследование, добыть свидетельство и доказательства о нарушении права или же, наоборот, об отсутствии нарушения. У властей есть возможность при достаточности доказательств заочно вынести постановления о привлечении в качестве обвиняемого. В дальнейшем в отношении обвиняемого, возможно, избрать меру пресечения и объявить в международный розыск. Таким образом, можно и необходимо бороться с чувством безнаказанности со стороны нарушителей правопорядка, а также показать всем гражданам даже на территории не подконтрольному государству о том, что оно выполняет все свои позитивные обязанности в соответствии с международным правом.
7. Добровольный отказ властей от направления приглашений на выборы для жителей Приднестровского региона. В соответствии с пунктом 41 Регламента[4] участковых избирательных бюро каждому избирателю на основании личного приглашения сообщается о времени и месте проведения голосования. К сожалению, власти Молдовы постоянно экономили на данных приглашениях и никогда не направляли такие приглашения для жителей Приднестровского региона. Таким образом, можно сказать, что, экономя денежные средства, государство не пытается вовлечь в политическую жизнь граждан Молдовы проживающих на территории Приднестровского региона. Из этого вытекает безразличие гражданина к государству и его привлекает де-факто администрация непризнанного региона, которая заботится по мере возможности о его правах.
8. Де-факто дискриминация избирателей, проживающих в Приднестровском регионе. Как уже указывал выше, изменение избирательной системы из мажоритарной в пропорциональную имела главный аргумент – вовлечение (насколько это возможно) жителей Приднестровского региона в политическую жизнь страны. Однако власти не ограничивались только тем, что формально открывали избирательные округа для жителей Приднестровского региона. Они не составляли окружные избирательные комиссии. Впоследствии открывались смешанные избирательные участки, на которых жители Приднестровского региона могли участвовать. Политические партии практически не проводили предвыборную агитацию на территории Приднестровского региона. Также они практически не привлекали потенциальных лидеров из Приднестровского региона к политической жизни. Практически все партии включали в свои списки кандидатов жителей из Приднестровского региона, но очень малoе количество из них были включены в «проходные» места в парламент. Данный подход не особенно продуктивен, так как не безосновательно рождает у жителей Приднестровского региона чувство безразличия со стороны государства. Возможно, это влияет в конечном итоге и на явку на выборах.
Что можно использовать, или же на какие аспекты возможно и/или необходимо обращать особенное внимание, учитывая ситуацию в Крыму:
1. Онлайн досрочная регистрация избирателей в Крыму для того, чтобы обеспечить возможность выбрать место голосования на выборах.
К примеру, на последних выборах 2010 ЦИК открыл специальную страницу в интернете, где граждане Молдовы из-за рубежа могли указать свое расположение для того, чтобы обеспечить создание как можно больше специальных избирательных участков за рубежом вне зданий посольств и консульств, но именно там, где этого требуют большинство граждан. К примеру, в 2010 году за один месяц зарегистрировались примерно 6 000 избирателей из-за рубежа из 65 000, которые проголосовали. Учитывая тот факт, что в Украине уже существует Регистр избирателей, применение такой упрощенной формы досрочной регистрации совместно с регистрацией по отдельным спискам жителей Крымского полуострова во время голосования может способствовать точному учету явки непосредственно с данных округов. В настоящее время ЦИК Молдовы работает над возрождением данной страницы и применению в рамках парламентских выборов 2014 года. Сейчас проект в стадии разработки и усовершенствования, но будет введен в действие, начиная с 1 мая 2014 года. В приложении можно просмотреть фото данной страницы.
2. Контроль потока внутренних переселенцев из Крыма для того, чтобы проследить, где возможно и необходимо открыть дополнительные специальные избирательные участки.
По всей вероятности развитие событий на Крымском полуострове приведет к некоторой внутренней миграции по Украине. Таким образом, желательно проконтролировать поток внутренних переселенцев для того, чтобы им обеспечить право избирать. Учитывая опыт Молдовы в данном направлении, которая временно разместила внутренних переселенцев в санаториях, общежитиях и других местах компактного проживания необходимо приложить все усилия для того, чтобы обеспечить право избирать. Естественно, желательно чтобы для таких групп лиц были открыты специальные избирательные участки для того, чтобы обеспечить точный подсчет голосов тех избирателей которые проживали на территории Крымского полуострова.
3. Просить власти России для содействия к открытию и проведению выборов на территории Крыма и Севастополя.
В принципе, существование зарегистрированной межгосударственной жалобы № 20958/14 в ЕСПЧ дает основание продумать грамотные юридические основания для того, чтобы просить ЕСПЧ внести дополнительные обеспечительные меры в виде беспрепятственного открытия избирательных участков и обеспечения безопасности на данных участках. Де-факто юрисдикцию России на территории Крымского полуострова никто не отрицает, исходя из чего, необходимо требовать от России обеспечения свободного волеизлияния граждан Украины.
4. Политические партии должны вести активную политическую агитацию в Крыму и Севастополе.
Жители Крымского полуострова, которые имеют гражданство Украины, должны чувствовать поддержку всех политических партий. Более того, политические партии должны предпринимать все возможные усилия для вовлечения в политическую жизнь страны всех избирателей вне зависимости от их места проживания.
5. Электронное голосование в Крыму и Севастополе как пилотный проект с возможной последующей экспансией для всей страны.
В Молдове тестировался и тестируется электронный регистр населения. На каждых выборах проводятся тесты на нескольких избирательных участках. В некоторых случаях проводили симуляцию электронного голосования на конкретных избирательных участках. Однако такое решение практически не реализуемо в те короткие сроки, которые остались до дня выборов.
Павел Постіца, експерт Promo-Lex, Молдова
Приложение:
[1] Статья 27. Образование избирательных округов и окружных избирательных советов
(1) Не позднее чем за 55 дней до дня выборов Центральная избирательная комиссия образует избирательные округа, границы которых совпадают с границами административно-территориальных единиц Республики Молдова второго уровня, автономного территориального образования Гагаузия, муниципиев Кишинэу и Бэлць, и не позднее чем за 50 дней до дня выборов – окружные избирательные советы. При проведении выборов любого уровня и республиканских референдумов избирательные округа и окружные избирательные советы образуются в те же сроки.
(2) Окружные избирательные советы образуются с нечетным числом членов, не менее семи и не более одиннадцати, из которых в окружных избирательных советах второго уровня трое – лица, имеющие высшее юридическое образование или высшее образование в области публичного управления. Членами избирательного совета любого уровня могут быть назначены лица, окончившие курсы повышения квалификации в Центре непрерывного образования в избирательной сфере и имеющие свидетельство о соответствующей квалификации.
(3) При проведении местных выборов и референдумов кандидатуры двух членов окружных избирательных советов первого уровня выдвигаются местным советом первого уровня, а в случае отсутствия таких предложений назначаются Центральной избирательной комиссией из числа лиц, внесенных в Регистр служащих избирательной сферы. Кандидатуры остальных членов выдвигаются партиями и другими общественно-политическими организациями, представленными в Парламенте на день образования окружного избирательного совета, по одной от каждой партии или другой общественно-политической организации, а если этого недостаточно, оставшееся число членов восполняется Центральной избирательной комиссией из Регистра служащих избирательной сферы. По мере возможности в состав окружных избирательных советов включаются лица, имеющие высшее юридическое образование.
(4) При проведении парламентских выборов, республиканских референдумов и всеобщих местных выборов кандидатуры двух членов окружного избирательного совета второго уровня выдвигаются судом или апелляционной палатой, двух других членов – местными советами второго уровня и Народным Собранием Гагаузии. Кандидатуры остальных членов выдвигаются партиями и другими общественно-политическими организациями, представленными в Парламенте на день образования окружного избирательного совета, по одной от каждой партии или другой общественно-политической организации, а если этого недостаточно, оставшееся число членов восполняется Центральной избирательной комиссией из Регистра служащих избирательной сферы.
(5) В случае невыдвижения партиями и другими общественно-политическими организациями своих кандидатур в состав окружного избирательного совета не позднее чем за семь дней до истечения срока его образования необходимое количество кандидатур восполняется местным советом и Народным Собранием Гагаузии, а если и они не выдвигают кандидатуры, окружной совет укомплектовывается Центральной избирательной комиссией из Регистра служащих избирательной сферы. Если окружной избирательный совет выполняет также функцию участкового избирательного бюро, члены окружного избирательного совета, предложенные партиями и другими общественно-политическими организациями, представленными в Парламенте, не могут состоять в какой-либо партии.
[2]Статья 23 . Образование Центральной избирательной комиссии и окружных избирательных комиссий
5 . В случае если в установленный частью третьей настоящей статьи срок не поступили представления по составу окружной избирательной комиссии или если количество предложенных в состав избирательной комиссии лиц составляет менее двенадцати человек , окружная избирательная комиссия образуется Центральной избирательной комиссией по представлению ее председателя на основании предложений членов Центральной избирательной комиссии в количестве двенадцати человек с обязательным учетом представленных кандидатур от кандидатов на пост Президента Украины , внесенных в соответствии с частью третьей настоящей статьи .
[3] Статья 22. Общие функции Центральной избирательной комиссии
Центральная избирательная комиссия:
d) обеспечивает составление и проверку списков избирателей в сотрудничестве с органами центрального и местного публичного управления, Министерством иностранных дел и европейской интеграции, дипломатическими представительствами и консульствами;
Статья 381. Государственный регистр избирателей
(2) Формирование списков избирателей осуществляется Центральной избирательной комиссией на основе данных Государственного регистра населения; орган, ответственный за его ведение, бесплатно предоставляет комиссии ежегодно не позднее 31 января и регулярно впоследствии, а в случае проведения выборов – после назначения даты выборов данные и сведения, необходимые для составления и обновления Государственного регистра избирателей.
[Ст.381 введена ЗП119 от 18.06.10, МО108-109/29.06.10 ст.332; вводятся в действие начиная с 2015 года]
[4]Участковое избирательное бюро обнародует сообщение о времени и месте проведения голосования не позднее, чем за 10 дней до дня выборов путем распределения личных приглашений избирателям. Образец приглашения утверждается Центральной избирательной комиссией.
http://cec.md/index.php?pag=legislatie&ids=regulament&id=4561&start=&l=ru