Громадський контроль і права людини

1. Загальні поняття

Усталеного розуміння громадського контролю немає. Тому спочатку необхідно визначитися з дефініціями. Зазвичай об`єктом громадського контролю є діяльність  держави і місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. При цьому державні органи можуть тлумачитися доволі широко: це не тільки ті органи державної влади, які мають владні повноваження, а будь-які організації, установи чи підприємства, що фінансуються з державного бюджету. Так, державні лікарні та навчальні заклади також можуть бути об`єктом громадського контролю. В Україні, на жаль, у якості такого об`єкту розглядають найчастіше тільки органи громадського самоврядовування, тим самим суттєво звужуючи область громадського контролю.    

Суб`єкти громадського контролю визначаються по-різному. Одні теоретики розширюють коло суб`єктів і розглядають парламентський контроль і контроль політичних партій за державною діяльністю як різновид громадського контролю. Інші  звужують коло суб`єктів до громадян та їх об`єднань, а також іноземців, які на законних підставах перебувають в країні - саме такі суб`єкти розглядаються в цій статті, їх для цілей даного тексту можна об`єднати в понятті «громадянське суспільство». Парламентський контроль і контроль політичних партій - це складна і серйозна тема, яка виходить за межі нашого розгляду.

Визначення сфер державної діяльності, які підлягають громадському контролю, також дуже різноманітні. Узагальнюючи, можна сказати, що це, по-перше, публічна перевірка відповідності діяльності держави декларованим нею цілям і коригування цієї діяльності і самих цілей, підпорядкування діяльності держави інтересам суспільства. По-друге, із статті 3 Конституції України, яка проголошує, що «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави... Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави», випливає, що нагляд за здійсненням функцій держави в царині прав людини також є предметом громадського контролю. По-третє, окрім прав людини, які стосуються всіхлюдей, є законні суспільні інтереси, які цікавлять окремі групи людей, - реалізація таких інтересів також є предметом громадського контролю.  

Зауважимо, що теоретики прав людини виокремлюють три взаємопов`язані групи зобов`язань держави щодо прав людини: повага до прав - це зобов`язання не здійснювати нічого, що заважало б використанню законних прав (наприклад, ніхто не може бути підданий арешту або виселений з житла через свавілля влади, прослуховування телефонів не може відбуватися без судового дозволу); захист правозначає зобов`язання запобігати зазіханням на права людини з боку окремих осіб, приватних компаній, іноземних урядів та власної держави, а якщо порушення прав відбулося - то вжити всіх заходів, щоб його зняти і компенсувати збитки (нікого не можна обернути на рабство, усім гарантується відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів державної влади, усім гарантується рівна плата за роботу, яку можна порівняти);  забезпечення прав передбачає зобов`язання вжити необхідних заходів для здійснення прав (створення  незалежної судової системи, забезпечення доступу до правосуддя, забезпечення доступним житлом).

Тепер ми можемо сформулювати визначення. Громадський контроль - це публічна перевірка громадянським суспільством діяльності держави на відповідність проголошеним нею цілям, коригування цієї діяльності і самих цілей, підпорядкування політики держави, діяльності її органів і посадових осіб інтересам суспільства, а також нагляд громадянського суспільства за діяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування, спрямованою на захист і забезпечення прав і законних інтересів людини та фундаментальних свобод, і на повагу до них.

Визначені поняття потребують деякого розвитку та пояснень.

2. Що таке громадянське суспільство? 

Громадянське суспільство - це самосвідома, самоврядна недержавна ланка Українського народу. Діяльність громадянського суспільства в Україні ґрунтується на засадах свободи, плюралізму, толерантності та невтручання з боку держави [1].

Громадянське суспільство в Україні є сукупністю всіх недержавних структур і людей, які самоусвідомлюють себе саме в якості недержавної, „небюрократичної" ланки Українського народу. Політичний сенс громадянського суспільства полягає в ототожненні себе з домінуючим фактором суспільного поступу, в розумінні свого природного, органічного, глибинного верховенства над державою. Розвинуте громадянське суспільство, будучи інтелектуальним опонентом держави, змушує її орієнтуватися на громадські інтереси, громадську думку в головних аспектах внутрішньої та зовнішньої державної політики. Саме тому так важливо почути голос громадянського суспільства, яке через свою мозаїчність і своє різноголосся найточніше висловиться щодо політичної ситуації і сформулює вимоги до держави і політичних сил. Необхідна громадська дискусія стосовно визначення та кристалізації справжніх пріоритетів та цінностей української політичної спільноти.

Виконуючи захисні функції, громадянське суспільство робить об`єктом спільної уваги й аналізу посягання   держави на свободу народу та відновлює справедливість або зводить ці порушення до мінімуму. Сьогодні воно має захистити від наруги абстрактний авторитет права, систему норм, яка діє в країні, незалежно від того, хто їх ухвалив. На жаль, усі політичні сили, усі гілки влади, не зважають на право, а керуються виключно принципом політичної доцільності, і захистити право в Україні просто більше нема кому..

Громадянське суспільство - це арена діяльності різноманітних організацій, кожна з яких намагається не тільки захистити себе, але й відстояти політичні та соціальні інтереси певної соціальної групи. При цьому спільне існування і конкурентна боротьба різнорідних соціальних сил автоматично підривають намагання держави встановити монополію в сфері політичного, морального чи інтелектуального впливу. Таким чином, громадські організації - це інститути, які є достатньо сильними для того, щоб відстоювати свої інтереси, ніяк не заважаючи при цьому державі зберігати стан правопорядку, стабільності та керованості країною. Отже, зріле, досвідчене громадянське суспільство існує відразу в багатьох вимірах, найважливішими з яких є індивідуалізм, приватність, ринок, толерантність і плюралізм, що стоять на сторожі свободи й водночас на заваді будь-якому домінуванню. При цьому важливою складовою частиною системи стосунків між державою та громадянським суспільством є принцип конституціоналізму або верховенства права.

Таким чином, можна сказати, що громадянське суспільство створює унікальний порядок, який спонтанно випливає з внутрішньої солідарності людей, що працюють, не потребуючи жодного примусу чи адміністративного управління. Саме тому для структур громадянського суспільства типовими є не вертикальні, а горизонтальні, партнерські стосунки. Основу ж власне громадянського (недержавного) порядку становить принцип свободи, невимушеної солідарності людей довкола їх прагнення завжди бути й залишатися самими собою, переслідувати свої власні, автономні цілі.

Звичайно, розвинене громадянське суспільство сповідує етичні цінності (засади) взаємодовіри, взаємодопомоги та взаємоповаги. Проте якщо порівняти цінності громадянського суспільства з цінностями держави, то неважко переконатися в тому, що вони багато в чому не співпадають. Якщо головними традиційними пріоритетами держави є безпека, стабільність, порядок і захищеність, то головними цінностями громадянського суспільства є свобода, вільна ініціатива, динамізм, ризик, спонтанна активність.

У книжці Чеслава Мілоша «Поневолений розум» є порівняння ліберальної демократії з величезним баркасом, матроси якого говорять різними мовами і гребуть, куди їм заманеться, але баркас виявляється більш успішним, ніж строга тоталітарна галера, побудована за жорсткою дисципліною. З тим же баркасом можна порівняти  і громадянське суспільство.

Суттєвим видається таке міркування. Громадянська спільнота має себе застерегти від бажання досягнути широкої консолідації громадянських зусиль для досягнення цілої низки корисних, як  здається, цілей. Багато кажуть про об`єднання зусиль і консолідацію громадських організацій, для чого необхідно створювати якісь загальнонаціональні, фактично над-громадянські, всеохоплюючі структури. Проте виникає питання, чи можуть громадські організації  на засадах добровільності, злагоди й навіть консенсусу виступати єдиним фронтом на захист своїх інтересів? Чи можливий консенсус в плюралізмі громадянських дискурсів та ініціатив? Чи можна взагалі калейдоскопічну мозаїку громадянських позицій підпорядкувати єдиній меті та плану? А якщо й можна, то чи доцільно це насправді робити? Слід пам`ятати, що, на відміну від державної консолідації, справжня громадянська єдність може мати місце лише довкола та заради ідеї свободи. При цьому говорити про рівність чи справедливий розподіл адміністративних і політичних вигод в подібному випадку недоречно.

Якщо ідею консолідації втілити на практиці, то результатом може стати такий собі всеукраїнський „громадянський комсомол", який насправді майже нічим не відрізнятиметься від політичної партії. Цілком ймовірним практичним наслідком подібного проекту може стати створення потужної національної „громадянської бюрократії" - надбудови, яка буде планувати, консолідувати, шукати й витрачати фінансові ресурси, виступати від загальнонаціонального громадянського імені та „за дорученням". Парадокс полягає в тому, що надміру організоване, консолідоване довкола навіть безсумнівно благородних цілей та ідей суспільство перестає бутигромадянським.  Плюралізм та мозаїчність в ньому заступають „добровільна консолідація та єдність дій". Але саме такий ефект є найбільш загрозливим для здорового й органічного громадянського стану.

3. Класифікація видів і механізмів громадського контролю

Як легко можна побачити із наданого визначення, сфера громадського контролю охоплює фактично всю діяльність держави. Відповідно до рівня проблем, що розглядаються, - національних чи регіональних - можна розглядати окремогромадський контроль на національному і регіональному рівнях. Можна поділити громадський контроль за видами органів держави, щодо діяльності яких він застосовується: громадський контроль діяльності органів кримінальної юстиції - Міністерства внутрішніх справ, прокуратури, системи виконання покарань та інших, громадський контроль якості освіти в середніх навчальних закладах тощо. Можна також класифікувати громадський контроль за сферами діяльності держави: громадський контроль в області енергетики, громадський контроль в області національної безпеки, тощо. Можлива також класифікація громадського контролюза видами прав і фундаментальних свобод, щодо захисту, забезпечення і поваги до яких з боку держави він здійснюється. Тоді громадські організації, які здійснюють такий контроль, є, за визначенням, правозахисними, а їхню діяльність можна назвати правозахистом. Суттєвою рисою цієї різновидності громадського контролю є те, що він стосується всіх людей, оскільки права людини належать всім людям. Можна розділити громадський контроль за видами законних інтересів певної групи людей,над дотриманямм яких він здійснюється. Діяльність організацій та окремих людей, які здійснюють громадський контроль такого ґатунку, і є  тим, що називають англійським словом advocacy, і перекладають як «захист суспільних інтересів».

До механізмів громадського контролю в Україні зазвичай відносять звернення, інформаційні запити, опитування, громадські слуханя, моніторинг діяльності тих суб`єктів контролю, що розглядаються. Оскільки в підході, що пропонується, сферою громадського контролю є вся діяльність держави у забезпеченні і захису прав людини і законних інтересів і поваги до них, то до механізмів громадянського контролю слоід віднести весь інструментарій роботи правозахисних та advocacyорганизаций, який ав цій роботі не розглядається.

4. Чи є ефективним громадський контроль?

Дослідження, проведене соціологічною службою Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова з 19 по 25 червня 2008 року [2], дало підстави для невтішних висновків. На питання «Якою мірою дії влади повинні бути підконтрольні громадськості, суспільству?» були дані такі відповіді:

А на питання «Чи повинні прості громадяни мати реальний вплив на прийняття державних рішень?» громадяни відповідали таким чином:

Накінець, на питання «Якою мірою Ви впливаєте на владу?» громадяни відповіли таке (відповідь треба було дати за 5-балльною шкалою):

Отже, як бачимо, українці вважають, що громадський контроль таки потрібний, але він має сенс переважно тоді, коли ним займаються фахівці. Проте свій вплив на владу оцінюють більше, ніж критично. Відповіді свідчать про вкрай низьку ефективність існуючих форм і засобів громадського контролю.

Які ж причини такої ситуації?

Перша причина, на мою думку, полягає в слабкості українського громадянського суспільства і його неспроможності реально контролювати владу. Маю ще підозру, що багато неурядових організацій, які репрезентують себе як захисники суспільних інтересів, насправді ними не є.

Британський дослідник Алан Фаулер з Міжнародного тренувального та дослідницького центру НУО (Alan Fowler, International NGO Training and Research Centre) опублікував книгу "Утримуючи рівновагу" (Striking a Balance), присвячену проблемам розвитку неурядових неприбуткових організацій. Він дослідив діяльність приблизно 700 НУО в усьому світі і дійшов невтішних висновків, що не більше 15-20% з них можуть вважатися такими, що контролюють дії влади та захищають інші суспільні інтереси. Решта 80-85% створюються для інших цілей. Особливо такі НУО розвинуті в країнах Східної та Центральної Європи, колишнього СРСР, Латинській Америці та Африці. Фаулер класифікував ці НУО таким чином.

1. BRINGO (Briefcase NGO) - "кишенькова НУО" - створюється політиками, комерційними або мафіозними структурами виключно для написання певних пропозицій органам влади. Нічого іншого ці НУО не роблять.

2. CONGO (Commercial NGO) - "комерційна НУО" - створюється підприємцями для зменшення податків, отримання обладнання, допомоги для пошуку і підписання контрактів та лобіювання інтересів фірми в органах влади.

3. GRINGO (Government NGO) - "провладна" НУО - створюється державними органами для імітації та управління громадською діяльністю. За даними Фаулера, таких НУО в країнах Африки - левова більшість.

4. MANGO (Mafia NGO) - "мафіозна НУО" - створюється криміналітетом для відмивання грошей, покращання іміджу "авторитетів", тиску на владу і прикриття злочинної діяльності. Як стверджує Фаулер, такі НУО процвітають в Східній та Центральній Європі та колишньому СРСР.

5. MONGO (My own NGO) - "моя власна НУО" - створюється виключно для самовираження певної особи.

6. PANGO (Party NGO) - "партійна НУО". Ця форма особливо популярна в Центральній Азії та Індокитаї. Вона дозволяє політичним партіям проводити пропаганду і лобіювати свої інтереси на різних рівнях влади.

7. QUANGO (Quasi NGO) - "квазі-НУО" - створюються державою для імітації опозиційної діяльності та демонстрації її міжнародному співтовариству.

Кожен зможе навести відповідні приклади подібних українських організацій. Навіть не проводячи спеціальних досліджень, можна стверджувати, що класифікація та оцінки Фаулера є змістовними і для українських НУО.

Другу причину блискуче ілюструє плакат на малюнку 1 [3], створений французькими студентами навесні 1968 року: допоки владні важелі не будуть перерозподілені поміж державою і громадськістю, усі розмови про громадську участь та вплив на владу - пусті.

Зауважимо, що спроможність громадянського суспільства реально впливати на прийняття рішень владою не може впасти з неба: щоб дійти до такого ступеню розвитку, треба ще довго і тяжко працювати. Розглянемо можливі форми взаємовідносин громадян з державними органами і органами місцевого самоврядування за ступенем впливу громадян та їхніх об`єднань.

5. Драбина громадської участі [4]

На мал. 2 зображені вісім рівнів участі громадян в ухваленні рішень державними органами і органами місцевого самоврядування. Перші два з них, терапія і маніпулювання фактично є формами неучасті. Їх реальна мета - не дати можливість людям брати участь в плануванні і реалізації рішень держави. Досягається це, наприклад, під приводом створення громадських колегій чи громадських рад для створення видимості участі. Члени цих консультативних органів найчастіше не мають спеціальних знань, і самі колегіальні органи не працюють. Маніпулятивні  консультативні органи часто є одночасно прикладами  терапії,

Мал.1 Плакат французьких студентів: «Я беру участь, ти береш участь, він бере участь, ми беремо участь, ви берете участь... вони отримують вигоду»

оскільки чиновники і експерти просвіщають громадськість, інформують їх в потрібному для влади ключі і спрямовують в потрібний для себе бік. До терапії можна також віднести фальсифіковані громадські слухання з наперед відомим результатом. На мій погляд, більшість українських потуг впливати на владу перебуває на цих двох перших рівнях.

Стадія інформування громадян про їхні права, зокрема, право вибору, про відповідальність може стати першим важливим кроком до реальної участі громадськості. Отримуючи інформацію, люди вже можуть краще оцінювати альтернативи і надавати пропозиції. Але якщо інформування провадиться в односторонньому порядку від посадових осіб до громадян, без зворотного зв`язку і без можливості переговорів, то особливої можливості вплинути на хід подій люди не мають. Важливою є ситуація, коли люди були поінформовані. Якщо це вже пізній етап, і всі рішення вже ухвалені - вплинути на хід подій практично неможливо.  

Консультування - наступна фаза громадської участі. Вони проводяться у вигляді опитування громадської думки, громадських слухань, громадського обговорення проектів нормативно-правових актів тощо. На цій стадії громадяни та їх об`єднання вже мають певний зворотний зв`язок, вони отримують відповіді на інформаційні запити та звернення, мають особисті контакти з чиновниками. Але якщо консультування проводиться окремо від інших форм громадської участі, воно не має сенсу. Воно тільки створює видимість «участі в участі».

Примирення є більш глибокою формою участі. Ця форма відбувається, коли погляди влади  і громадськості розійшлися, і влада не може просто проігнорувати думку громадськості, інакше може виникнути конфлікт з непередбачуваними наслідками. Необхідно домовлятися. В таких випадках громадяни мають певний вплив на події, хоча символічність такої участі і тут є очевидною. Прикладом примирення є відбір певної кількості «достойних» представників громадськості в правління установ чи консультативні органи влади, де їм виказують велику повагу та іноді допомагають вирішувати їхні особисті проблеми. Такі достойники беруть участь у плануванні і консультаціях, їх вислуховують, їхні скарги та пропозиції розглядають з підвищеною увагою, але рішення все одне приймає влада. Ступінь реальної  участі громадян залежить від двох факторів: якості технічної допомоги ним, коли вони формулюють свої вимоги, і ресурси організацій, які вони репрезентують в лобіюванні своїх пріоритетів. Загалом ці три форми участі - інформування, консультування та примирення - залишаються суто символічними феноменами. Більшість успішних українських прикладів участі громадськості у державній діяльності, на мою думку, перебувають в одній з цих трьох форм чи комбінації їх. Однак ці успіхи майже завжди є результатом компромісу і великою мірою залежать від доброї волі, мужності, і я навіть сказав би, особистого авантюризму окремих посадових осіб, прихильних до прав людини

Мал. 2. Вісім сходів драбини громадської участі

Наступні три форми участі громадськості - партнерство, делегування повноважень та громадський контроль - означають реальну участь громадськості в підготовці та ухваленні владних рішень, і в Україні майже не присутні. На мою думку, можна спостерігати тільки окремі елементи партнерства громадськості і таких органів влади, як Міністерство юстиції, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство сім`ї і молоді та Міністерства охорони навколишнього середовища, а також Секретаріат Президента. Крім того, можна навести позитивні приклади партнерства на регіональному рівні, якщо розглядати взаємодію громадськості і окремих органів місцевого самоврядування..

На етапі партнерства влада фактично перерозподіляється шляхом переговорів і консультацій поміж державними органами і представниками громадськості. Вони готують і розглядають проекти рішень через спільні робочі групи, Ради, створюють спільно механізми для вирішення державних проблем. Для стадії партнерства необхідна відповідна кваліфікація громадянських лідерів та фінансові ресурси, незалежні від держави; окрім того, дуже важливо мати механізми підзвітності громадських лідерів.

Етап делегованих повноважень означає, що громадськість має сили, розум і реальні важелі впливу на рішення влади, а також реальні можливості для контролювання процесу ухвалення рішень. На цій стадії посадові особи віддають перевагу переговорам з громадськістю ніж односторонньому ухваленню рішень і наступний конфлікт внаслідок цього. Крім того, на цій стадії можлива передача повноважень державних органів чи органів місцевого самоврядування громадським організаціям для виконання певних функцій замість державних чиновників.

Громадський контроль - найвища сходинка в драбині громадської участі. На цій стадії громадянське суспільство має таких авторитетних лідерів і громадські організації з такою високою загальновизнаною репутацією, що державні органи та органи місцевого самоврядування, як правило, виконують їхні рекомендації і залюбки працюють разом, навіть готові віддавати громадськості цілі комплекси проблем для вирішення. Характерною рисою громадського контролю є практично однакова поінформованість держави і громадянського суспільства відносно державних справ. На цьому етапі погляд громадянського суспільства на ті чи інші проблеми має бути вирішальним для прийняття рішень.

Слід зауважити, що взаємодія громадськості і держави має свої особливості, коли йдеться про органи державної влади, в розпорядженні яких перебуває інформація з обмеженим доступом, зокрема, відомості, що становлять державну таємницю. Йдеться про служби безпеки, органи кримінальної юстиції та інші органи державної влади, частина діяльності яких за своєю природою мусить бути втаємниченою. У таких випадках партнерство, делегування повноважень і громадський контроль все одне можуть і повинні бути реалізовані. По-перше, громадянське суспільство має домогтися виконання відомого принципу свободи інформації «засекречується інформація, а не документ», тобто має бути забезпечений доступ до усієї відкритої інформації. По-друге, предметом уваги громадськості має бути обсяг засекреченої інформації, щоб не допустити зайвого засекречування. По-третє, громадськість мусить брати участь у розробці законодавства, що регулює діяльність таких служб, щоб воно відповідало принципам контролю і відповідальності служб безпеки в конституційних демократіях. І по-четверте, громадськість має вести моніторинг практики застосування цього законодавства, судової і адміністративної, і реагувати на кожний випадок порушення законодавства. Наведемо приклад. Служба безпеки України незаконно застосувала гриф «таємно» до «Зводу відомостей, що становлять державну таємницю» і прибрала «Звід» з усіх інформаційних джерел.. В лютому 2001 року СБУ зняла цей гриф і розсекретила останню версію «Зводу» виключно під тиском Харківської правозахисної групи, яка справедливо наполягала на припиненні цього кричущого порушення свободи інформації і принципів права. Можна навести й інші приклади.   

6. Необхідні умови здійснення громадського контролю правозахисними організаціями

У цьому підрозділі ми звужуємо предмет розгляду, і далі мова йде про громадський контроль над діяльністю щодо захисту, забезпечення і поваги до прав людини і фундаментальних свобод. Можливо, висновки цього підрозділу можуть бути використані і для інших різновидів громадського контролю.

Спочатку слід знову нагадати про деякі загальні речі. Зазвичай громадська організація репрезентує ті або інші інтереси певного прошарку населення, тоді як правозахисна організація захищає індивідуальні права, які належать всім людям, тобто те уявлення про справедливість та цінності, що склалося в даному суспільстві. Правозахисні організації - типовий продукт розвиненого громадянського суспільства, їх головна функція - контроль над діями (або боротьба з бездіяльністю) державного апарату щодо реалізації, забезпечення та захисту прав людини. Вони мають захищати свободу людини, її право «вільно чинити власною долею» [5] від держави, яка постійно порушує це право. Втім, будь-яке право людини є одночасно обов`язком держави поважати це право, забезпечувати його реалізацію і знімати його порушення, і цей обов`язок держави стаття 3 Конституції навіть проголосила головним. Тому правозахисні організації мають допомагати та сприяти державі в здійсненні цього обов`язку, а активіст правозахисту не може не бути до певної міри державником. Він завжди апелює до державних органів та їхніх посадових осіб з метою усунути порушення прав людини або, якщо це неможливо, мінімізувати наслідки порушення та домогтися відшкодування завданих збитків. Отже, місія правозахисних організацій полягає в захисті прав людини від держави і одночасно сприянні державі в забезпеченні і захисті прав людини.

Взаємодія правозахисних організацій з державою відбувається шляхом діалогу. Темою його є реальне дотримання державою прав людини, а характер визначається принципом «чесного співробітництва неоднодумців» (Сергій Ковальов): ми допомагаємо державним органам в забезпеченні прав людини там, де наші позиції збігаються, і протидіємо порушенням прав людини усіма доступними законними засобами. Діалог цей буде результативним, якщо його учасники поважають один одного і є рівноправними. Рівноправність можлива тільки тоді, коли учасники однаково інформовані, і тому доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні державних органів і стосується прав людини, є вкрай важливим. Діалог не відбудеться, коли між його учасниками не буде певного рівня довіри.

Діалог навряд чи буде ефективним, якщо активісти правозахисту будуть перебувати в стані суцільної конфронтації з державою і прокурорським тоном винуватити владу у всіх бідах. Я думаю, що краще бути толерантними і не забувати, що в державних органах працюють такі самі люди. На мою думку, краще пошукати причини своїх невдач у власних діях. Крім того, слід добре пам`ятати: якщо правозахисні організації не будуть достатньо професійними, якщо кваліфікація активістів правозахисту буде нижчою, ніж кваліфікація державних службовців, то успішна співпраця між ними просто неможлива.

Незалежність є необхідною передумовою діалогу правозахисних організацій з державою. Звідси випливає, що вони не повинні фінансуватися з державного бюджету, оскільки в цьому випадку вона втрачається. Бюджетне фінансування правозахисних організацій, на мою думку, буде можливим, коли діалог досягне рівня усталеної співпраці на засадах взаємодовіри і взаємоповаги. Для цього держава повинна достатньо цивілізуватися, створити  низку національних установ, які заохочують і захищають права людини, а правозахисні організації - ставати справді сильними, впливовими і професійними.  Отже, фінансування правозахисних організацій з бюджету, на мою думку,  - справа далекого майбутнього.

Діалог не буде ефективним, якщо він буде лукавим, коли держава створює кишенькові громадські організації, чи підтримує зв`язки тільки з тими, хто її беззаперечно підтримує. Він так само не буде ефективним, якщо посадові особи держави будуть ставитися зверхньо до правозахисних організацій, якщо активісти правозахисту будуть почуватися залежними. Вимога рівноправності стосунків є ще однією необхідною передумовою цього діалогу. Ще одна необхідна умова стосується насамперед активістів правозахисту: вони повинні бути у контактах з державними службовцями щирими і відвертими і мають завжди говорити тільки те, що вони думають, хоч це іноді буває дуже важко

У 2004 році владці зрозуміли, що вони можуть отримати від громадських активістів  реальну допомогу. Феномен помаранчевого Майдану також спонукав владу шукати шляхи взаємодії з громадськістю. Тому розпочався пошук відповідних механізмів - почали з`являтися громадські ради, громадські колегії при центральних органах виконавчої влади та обласних державних адміністраціях. Проте левова більшість з них виявилися безпорадними: до справжнього діалогу із вказаних вище причин були не готові або посадовці, або громадськість, або обидві сторони. Складніше виглядає ситуація щодо громадських рад, які стосувалися прав людини. Так, Національна комісія із зміцнення демократії та утвердження верховенства права при Президентові України виявилася ефективною. 

Доволі ефективною також була Громадська рада з питань забезпечення прав людини при Міністерстві внутрішніх справ. А коли почали створювати регіональні громадські ради при обласних управліннях МВС, то їхня ефективність напряму залежала від розуміння керівництвом управлінь необхідності існування ради і наявності в регіоні сильної правозахисної організації, яка вже працює в сфері забезпечення прав людини в діяльності МВС. Там, де ці речі збігалися - регіональні ради запрацювали. Якщо такої організації не було, або начальник управління був внутрішньо не готовий сприйняти ідею громадського контролю, в тих регіонах громадські ради напівживі. Отже, ідея громадських рад з прав людини є перспективною, проте для її реалізації правозахист має стати значно міцнішим. Так, в Тернопільській області Громадська рада зовсім не працює, немає й виїздів мобільних груп, хоча там є і декілька сильних організацій, і навчені на тренінгах щодо мобільних груп активісти правозахисту. В Сумах новий начальник обласного управління просто скасував існуючу раду, обвинувативши її членів в численних адміністративних правопорушеннях, при тому помилково. Він виказав цілковите нерозуміння того, що має робити Громадська рада, вимагаючи від її членів пошуку спонсорської допомоги для міліції. У Дніпропетровську мали місце такі ж факти збору персональних даних про членів Громадської ради і намагання замінити її склад. А збирання персональних даних про особу без її згоди є грубим порушенням права на приватність, цього не можна робити. Але так само не можна приносити керівнику ГУМВС готовий список членів Ради і вимагати, щоб були тільки ці члени, а інших не включали, - саме так формують раду зараз в Дніпропетровську. При цьому якраз дієві члени ради до нового складу не потрапили. Критерієм членства в радах має бути насамперед досвіду захисту прав людини у випадках їх порушень з боку МВС, професійність і незаангажованість. Вважаю, що не можна включати до ГР працівників апарату партій, підприємців, священнослужителів.

Останні 5-7 років виявився новий феномен: почали з`являтися державні службовці з правозахисним мисленням, і їх стає все більше. Характерні риси такої людини: формування світогляду в період перебудови або після здобуття незалежності, відсутність досвіду дорослого життя в радянському соціумі, прихильність до Інтернету, знання однієї або двох іноземних мов, зв`язок з правами людини за характером роботи. Я зустрічав таких людей у Міністерстві юстиції, серед помічників депутатів парламенту, серед викладачів навчальних закладів МВС тощо. Наявність таких державних службовців дозволяє думати про створення національних державних установ, які захищають та заохочують права людини.

У нас існувала тільки одна така державна установа - інститут парламентського Уповноваженого з прав людини, але його штат якраз укомплектований головним чином державними службовцями із великим радянським досвідом чиновництва. Тому перспективною видається ідея створення інших державних інституцій такого штибу - Комісії з прав людини, Бюро з прав людини, Інституту з прав людини тощо. Такі державні установи мають працювати відповідно до Паризьких принципів ООH [6], зокрема, принципів незалежності, неупередженості, автономності та політичної незаангажованості. За характером роботи ці установи подібні недержавним правозахисним організаціям. Тому в штаті таких установ можуть працювати й активісти громадського правозахисту. При цьому вони певною мірою втратять свою незалежність. Крім того, одразу виникає конфлікт інтересів, оскільки державний службовець має місію захисту прав людини від тої ж самої держави. Дотримання Паризьких принципів здатне суттєво пом`якшити конфлікт інтересів.

Створення Управління моніторингу прав людини в діяльності МВС якраз і означає появу другої національної інституції з прав людини, ще одного механізму громадського контролю на кшталт омбудсмана. На сьогодні вона функціонує у складі МВС як окремий підрозділ Апарату Міністра і підпорядковане йому безпосередньо. Для реалізації ключового принципу незалежності  це Управління має бути виведене із складу міністерства, бути окремою установою із спеціальним статусом і працювати на підставі закону, а не Положення, внутрішнього нормативного акту. МВС. Тим не менше, два роки існування праці цього Управління довели, що завдяки динамічному і стрімкому розвиткові воно стало дієвим інструментом захисту прав людини в МВС від самого МВС.

Поява національних інституцій з прав людини створює можливості для новх форм громадського контролю, який здійснюється спільно державними агентами, активістами правозахисту, експертами, адвокатами тощо. Прикладом можуть слугувати національні превентивні механізми, які створюються відповідно до Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань (Україна ратифікувала протокол ще в липні 2006 року і нічого не зробила для створення НПМ).

7. Підсумки

Громадський контроль в Україні розвинений слабо. Причинами цього є нерозуміння його необхідності і сутності посадовими особами держави, її загальне небажання погодитися на первинність інтересів громадянського суспільства стосовно інтересів держави, нерозвиненість громадянського суспільства та слабка його інституційна спроможність для здійснення громадського контролю: бракує фахових знань, бракує комунікацій, бракує вмінь тощо. Значна частина організацій громадянського суспільства лише імітують громадський контроль, а насправді їхні дії спрямовані на задоволення власних інтересів.

Для зміцнення громадського контролю необхідні кількісний і якісний рост громадських організацій, підвищення їхньої компетентності, інституційної і ресурсної спроможності, покращення комунікацій, пошук і використання нових технологій контролю, вдосконалення спільних дій.

[1] Всеволод Речицкий. Проект Конституції України - 2009. Перспектива прав людини. - Харків: Права людини, 2009. - С. 50.

[2] Було опитано 2014 респондентів віком від 18 років у всіх областях України, Києві та АР Крим за вибіркою, що репрезентує доросле населення України за основними соціально-демографічними показниками. Теоретична похибка вибірки (без врахування дизайн-ефекту) не перевищує 2,3% з імовірністю 0,95.

[3] Шеррі Р. Анстейн. Драбина громадської участі.//JAIP, Vol.35, No.4, July 1969, pp. 216-234.

[4] Шеррі Р. Анстейн. Цит. праця.

[5] Це об`єднання усього комплексу прав людини в одному реченні належить Олександру Винникову.

[6] Український переклад див. в брошурі „Національні установи, які займаються захистом і заохоченням прав людини" за адресою http://www.khpg.org/index.php?id=1143730650