Діяльність органів місцевого самоврядування, міських голів у 15 містах - висновки громадського моніторингу

Висновки громадського моніторингу щодо діяльності органів місцевого самоврядування, міських голів  у 15 громадах в аспекті відкритості та прозорості місцевої політики, виконання передвиборчих зобов’язань

У тексті висвітлено узагальнені результати Громадського моніторингу щодо діяльності органів місцевого самоврядування, міських голів стосовно відкритості та прозорості місцевої політики, виконання передвиборчих зобов’язань, які проводилися активістами ОПОРИ в 15 містах України. Моніторинг включав також 2 масштабних експертних опитування. Дослідження розпочалися зі стартом виборчої кампанії і закінчилися оцінкою 7 місяців роботи новообраної влади. Метою досліджень було визначення рівня ефективності діяльності міського голови у формуванні та впровадженні місцевої політики, забезпечення роботи з пріоритетними темами розвитку громади, вирішення проблем у сфері соціально-економічного та гуманітарного розвитку, діяльність мера протягом перших 100 днів перебування на посаді. Експертне опитування проводилося з 1 по 8 жовтня 2010 року та з 17 лютого по 3 березня 2011 серед представників неурядових організацій, аналітичних центрів, науково-дослідних інститутів, підприємців міста, ЗМІ. Добір¹  480 експертів  під час опитування відбувався за методом «снігової кулі». Спостерігачі ОПОРИ також здійснювали моніторинг відкритості та підзвітності новообраної міської ради, аналіз її складу та орієнтацію депутатів на вирішення проблем громади, які було визначено під час експертного опитування. В рамках громадського моніторингу активісти організації відвідували засідання міської ради, відслідковували роботу офіційного веб-порталу та прес-служби міської ради, аналізували структуру рішень. Оцінка практичних дій, спрямованих на виконання передвиборчих обіцянок депутатським корпусом новообраних міських рад, міського голови, продемонстрував вкрай різноманітні та неоднозначні тенденції діяльності депутатського корпусу в 15 регіонах України, діяльності міських голів стосовно реалізації передвиборчих зобов’язань, комунікації влади та громади, зв’язку з виборцями. Попри регіональні особливості та традиції місцевої політичної культури і структуризації, можна виокремити певні спільні риси, які характеризують загальний перебіг політичного процесу, форми комунікації між депутатами та виборцями, що притаманні та є спільними для всіх регіонів. Серед них:

• В більшості регіонів спостерігаються проблеми із залучення громади до процесів формування та ухвалення рішень, на які громада майже не впливає, не має можливості брати участь у підготовці проектів документів (Донецьк, Херсон, Рівне, Черкаси, Кременчук, Луганськ, Одеса, окремі питання розвитку громади в Чернівцях, Луцьку, Тернополі,Сумах, Івано-Франківську).

• Відсутність ефективних можливостей для повноцінного та системного контролю з боку громади за діяльністю місцевої ради, подекуди брак інформації щодо змісту рішень, які ухвалюються міськими радами, складність процесу контролю за імплементацією політики в регіоні, недосконала звітність про діяльність органів місцевого самоврядування, бюджетні процеси (Донецьк, Херсон, Рівне, Черкаси, Кременчук, Луганськ, Одеса, окремі питання розвитку громади в Чернівцях, Луцьку, Тернополі,Сумах, Івано-Франківську).

• Брак системного зв’язку між обраними депутатами міськради та виборцями, такі ж тенденції в окремих містах стосуються й міського голови.

• Подекуди (80%) спостерігається невідповідність реального змісту політичної діяльності місцевих депутатів з очікуваннями громади в соціально-економічній сфері (освіта, розвиток малого бізнесу, організація дозвілля для дітей та молоді), можна скоріше говорити про наміри формування та впровадження політики, в сферах розвитку громади, які вважають пріоритетними експерти.

• Більшість депутатського корпусу в місцевих радах, подекуди до 70%,  складається з представників бізнесу, керівників державних, приватних, комунальних підприємств, що потенційно створює можливості для лобіювання окремих бізнес-інтересів на рівні регіону, закладає підвалини до збільшення рівня корупційних ризиків у діяльності депутатського корпусу.

• Брак відкритості у роботі місцевих рад  -  недоступність отримання громадянами проектів рішень винесених на засідання міської ради до самого його початку, чи, навіть, під час  сесій, зокрема, окремі випадки стосовно земельних питань.
• Загальні тенденції посилення впливу ПРУ після місцевих виборів 2010 року на рівні самоврядування, формування більшості в місцевих радах вище згаданою політичною силою, окремі тенденції з нерівномірного розподілу посад в постійних комісіях органів місцевого самоврядування, неврахування думки опозиції в цьому процесі².

• Слабкість опозиційних сил в регіонах, брак раціональних альтернатив з їхнього боку стосовно формування місцевої політики.

• Подальші прояви квазіполітизації в сфері гуманітарної політики в діяльності органів місцевого самоврядування, які знаходяться поза повноваженнями місцевих органів влади (реакція на резонансні рішення центральної влади, наприклад  позбавлення Степана Бандери звання Героя України, мовні питання, політика пам’яті; про використання копій Прапору Перемоги, радянської символіки, тощо).

РЕКОМЕНДАЦІЇ

органам місцевого самоврядування, підготовлені на основі моніторингу роботи міських рад та мерів: 

• Забезпечити пропорційний розподіл керівних посад в постійних комісіях міських рад, внесення відповідних положень в Регламенти органів місцевого самоврядування.
• Cприяти повноцінному функціонуванню конкурентного політичного середовища в органах місцевого самоврядування, що сприятиме підвищенню якості схвалюваних рішень в сфері формування та реалізації місцевої політики, з метою залучення громади, цільових груп, експертного середовища до формування   та реалізації місцевої політики в економічній, соціальній, гуманітарній сфері.
• Підвищити рівень прозорості роботи органів місцевого самоврядування шляхом обов’язковго та повного оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування в сфері місцевої політики (соціально-економічні рішення, бюджетні рішення, земельні рішення).
• Налагодити процес оприлюднення публічної інформації, забезпечити виконання Закону України «Про доступ до  публічної інформації», налагодити оприлюднення на офіційних сайтах органів місцевого самоврядування рішення, ухвалені на сесіях.
• Активізувати застосування форм демократії участі в процесі вироблення місцевої політики  (зокрема, громадські слухання), враховувати їхні результати в процесі ухвалення рішень стосовно формування та реалізації місцевої політики.
• Активізувати та забезпечити системність консультацій органів міського самоврядування з громадою, тими цільовими групами на кого направлена місцева політика в соціально-економічній сфері.
• Сприяти ефективній роботі консультативно-дорадчих структур при органах місцевого самоврядування, системно включати відповідні структури до процесу формування, реалізації та коректировки політики.
• Забезпечити інформування громади, цільових груп, експертів про результати реалізації політики шляхом оприлюднення звітів органів місцевого самоврядування із статистичною інформацією, показниками фінансування політик та ініціатив, аналізом наслідків впливу відповідних політик на розвиток громади, вирішення соціальних, економічних та гуманітарних проблем міст.
• Розвивати електронні інформаційні ресурси органів місцевого самоврядування.
• Забезпечити повноцінне щорічне звітування та інформування органів місцевого самоврядування стосовно членства міських рад в асоціаціях органів місцевого самоврядування, оприлюднення інформації про результати їхньої діяльності в відповідних  інституціях.

Питання відкритості  діяльності органів місцевого самоврядування, політична комунікація з громадою

Питання відкритості та взаємодії місцевих рад, міських голів та громади, як показали висновки результатів моніторингу в 15 регіонах України, мають виразну регіональну специфіку, почасти є продовженням усталених політичних традицій, що закладалися в окремих сегментах життєдіяльності  суспільства і влади, як з боку влади так і зі сторони громади.

Неоднозначність процесів відкритості та прозорості у діяльності органів місцевого самоврядування, міського голови також полягає в традиційному для української ситуації  бракові відкритості влади до взаємодії з громадою та інституціолізованими об’єднаннями громадян. Відповідні висновки продемонстрували експертні опитування, проведенні активістами ОПОРИ.

Зокрема, в більшості регіонів спостерігаються проблеми із залучення громади до процесів формування та ухвалення рішень, адже дослідження, проведені експертами ОПОРИ вказують, що триває розгортання традиційних для країни тенденцій з боку влади стосовно організації імітації громадської участі, які слугують для легітимації тих чи інших рішень міських рад, часто-густо ці рішення не мають підтримки громади. За цих умов спостерігається імітація використання форм партисипативної демократії.

За даними спостереження, отриманими в ході проведення Громадського моніторингу, актуалізуються наявні проблеми стосовно системного зворотного зв’язку  між обраними депутатами міськради та виборцями, такі ж тенденції в окремих містах стосуються й міського голови. Переважним чином дані експертних опитувань фіксують, що міський голова в питаннях звітності та комунікації з громадою використовує формати прес-конференцій та брифінгів. В окремих міських радах їхнім регламентом передбачається, що раз в півріччі кожен депутат має інформувати виборців про свою роботу, проте, форм та можливостей такого інформування не визначено.

Форми демократії участі: діалог місцевої влади та громади

Громадський моніторинг продемонстрував, що далеко не у всіх випадках з боку місцевої влади, міського голови та організацій громадянського суспільства ефективно використовуються доступні форми демократії участі, партисипативної демократії, зокрема – можливості громадських рад, громадських слухань як елементи комунікації та суспільного діалогу. 

Відповідна ситуація почасти продовжує попередні традиції у комунікації влади та громади. Організацій громадянського суспільства. Так, експертне опитування, яке проводилося в 15 регіонах спостерігачами ОПОРИ до виборів у місцеві органи влади³   виявило низку спільних тенденцій у розвитку партнерства між громадою, неурядовими організаціями та владою. Зокрема, експерти практично в усіх регіонах констатували спільні проблеми - відсутність механізмів впливу громади на представників влади, які не виконують своїх повноважень:

• Небажання влади прислухатися до звернень громадян з боку влади, відсутність знань у громадян власних конституційних прав. Влада (особливо рівня області) не завжди відповідає на письмові звернення.

• Вказувалося на неефективність законодавчо визначених можливостей у громадськості впливати на владу.

Сьогодні громадський моніторинг продемонстрував, що місцева влада при формуванні місцевої політики в різних сферах далеко не завжди враховує громадську думку, проводить заходи просвіти та консультації стосовно ухвалення резонансних рішень в соціальній сфері, які стосуються діяльності всього міста, всієї громади. Існуючий досвід демонструє, що часто-густо, навіть після проведення громадських слухань, рекомендації таких публічних заходів не імплементуються в місцеву політику, носять формальний характер. Такі заходи переважним чином не слугують для віднаходження суспільного консенсусу чи соціального компромісу стосовно формування пріоритетів суспільного розвитку, але ніби покликані автоматично легітимізувати рішення місцевої влади чи міського голови.

• Наприклад, спостерігачі ОПОРИ в Рівному зазначають, що одним з недоліків роботи Рівненської міської ради є те, що місцева влада не залучає територіальну громаду до обговорення проектів рішень та не дає їм можливість вносити свої пропозиції до порядку денного. Таким чином, у Рівному не забезпечується механізм участі громадськості у формуванні місцевої політики. Спостерігачі констатують, що в місті не поширена практика проведення громадських слухань.

• Експерти зазначають, що у Криворізькій міській раді проводяться публічні слухання при підготовці проектів регуляторних актів. Кількість слухань відповідає кількості підготовлених проектів. Водночас, експерти зауважують, що слухання проводяться формально, хоча анонсуються вони вчасно, на сайті є вся інформація стосовно регуляторної політики: планування регуляторних актів, їх обговорення та відстеження, публічні слухання тощо.

• В Херсоні за даними громадського моніторингу, спостерігачи зауважують,  що, наприклад, під час формування порядку денного сесії міської ради думка громадських організацій не враховується, громадське обговорення практично всіх питань не відбувається. В місті Громадські слухання періодично проводяться міською радою, але їх рекомендації практично завжди не враховуються в момент ухвалення рішень, тож такі напрацювання громади носять  декларативний  та формальний характер. Представникам громадськості документи, як правило, не надаються.

• Експерти в Донецьку зазначають, що в міській раді спостерігається відсутність практики публічного обговорення проектів рішень Донецької міської ради, що негативно впливає на інформованість депутатського корпусу, громадськості та місцевих ЗМІ про їхній зміст та можливі наслідки. Відповідна ситуація стосується не тільки поточних питань життя міста, але й доволі резонансних подій для всієї громади. Наприклад, фактично не було обговорено питань стосовно ліквідації навчальних закладів⁴, в міській раді такі рішення були прийняті швидко та без значних дискусій між депутатами. На пленарному засіданні п'ятої сесії мали можливість виступити окремі представники батьківських комітетів, які були проти закриття шкіл.  Ці рішення мають для місцевої влади  негативні публічні наслідки, а також опротестовані в судовому порядку.

• В Тернополі, на думку спостерігачів, відкритим залишається питання стосовно організації та проведення громадських слухань щодо найвагоміших для громади питань. Попри запевнення, що такі консультації проводитимуться – ані проекти щодо розвитку міста, ані ідея сміттєпереробного заводу, які певним чином уже реалізуються – не були винесені на розгляд громадськості.

• В Івано-Фраківську, за результатами громадського спостереження, у положенні про комісії міської ради, ні у Регламенті не передбачена вільна присутність представників громадських організацій чи незацікавлених у прийнятті рішення громадян на засіданнях депутатських комісій. У питаннях відкритості й прозорості  міської ради можна швидше говорити про наміри, ніж про факт. Підтвердженням цього є норми Регламенту де йдеться про обов’язковість розміщення всіх рішень і проектів рішень та Положення про веб-сайт Івано-Франківської міської ради, яке передбачає розміщення низки суспільно важливих документів на інтернет-сторінці ради. Станом на 1 червня 2011 року ці наміри більшою мірою практичного втілення не мали.

• В Кривому Розі констатують, що на офіційному сайті виконкому Криворізької міськради відсутні біографії депутатів, є лише інформація про партійну приналежність, рівень освіти, посаду та місце роботи. Повністю подається тільки біографія міського голови. В регламенті міської не зафіксовано положення щодо можливостей громадян брати участь під час засідань ради і комітетів.

Експерти звернули увагу й на недоліки, що виникають під час формування громадських рад при міському голові чи міських радах, зокрема на особливості кадрового складу відповідних консультативно-дорадчих структур.

Зокрема, експерти в Херсоні констатують, що громадська рада при міському голові складається з керівництва та представників лояльних до міського голови громадських організацій, їх діяльність маловідома громаді. В Кривому Розі зазначають, що станом на 1.07.2011 року у місті не створено жодної громадської ради. Почасти в цьому є й провина самих неурядових організацій.

• В Кривому Розі станом на 01.07.2011в місті немає ефективних громадських рад. Більшість громадських організацій діють лише з короткостроковою політичною метою, і не здатні до об’єднань і   тривалої спільної роботи.

• Експерти в Одесі зазначають, що в місті задекларовано функціонування низки  громадських рад, як то молодіжних чи громадських об`єднань. При цьому, скликанні Міської ради, для прикладу, в першу громадську раду до сих пір не провели вибори, а друга не скликається.

• За даними спостереження в Луцьку влада акцентує увагу лише на таких інструментах комунікації з громадою в процесі обговорення рішень, як громадські слухання та громадська рада. Проте, експерти констатують, що ефективність саме цих інструментів носить сумнівний характер, оскільки ще за попередньої влади, громадські слухання зазвичай проходили мало конструктивно, а діяльність громадської носила нестабільний та малоефективний характер. Натомість такі механізми, як місцева ініціатива чи місцевий референдум поки не реалізовані. Почасти неефективність використання механізмів громадської участі з боку місцевої влади пояснюється не тільки позицією депутатів чи мера, але й пасивністю самої громади, відсутністю ініціатив стосовно системної комунікації.

• Результати громадського спостереження, експертних опитувань у Вінниці продемонстрували, що  частина стратегічних питань розвитку міста залишаються маловідомою для громади та формується до імплементації в межах вузької команди управлінців, бракує елементів популяризації впровадження нових дієвих практик врядування на рівні користувачів. Зокрема достатньо обмежене коло зацікавлених осіб можуть розуміти процеси та оцінити ефективність використання бюджету, економічні та соціальні вигоди прийнятих рішень, стратегічних напрямків розвитку міста та ін.

Оприлюднення проектів рішень, доступ до інформації про діяльність органів місцевого самоврядування

Спостерігачі відзначають появу більшого рівня відкритості місцевих рад, міського голови, зокрема, насамперед в контексті використання нових інформаційних технологій, модернізації веб-сайтів. Водночас, подібні позитивні висновки стосуються тих регіонів, де у місцевої влади присутня політична воля стосовно системного оприлюднення інформації про свою діяльність, бажання надавати її в громаді в повному обсязі, не керуючись вибірковими критеріями в плані виставлення тих чи інших повідомлень, звітів, проектів рішень.

Наприклад, за результатами Громадського моніторингу констатується, що у Вінниці існує  достатня кількість здобутків у реалізації політики відкритості та залучення до врядування громадян міста («електронне врядування», «прозорий офіс», сертифікація за антикорупційним стандартом ISO, система інституцій підтримки діяльності ОСН, ресурсний центр звернення громадян «Цілодобова варта» та ін..). Ці заходи на рівні місцевої влади, міського голови сприяють збільшенню довіри до неї з боку громади.

• Так, за даними громадського спостереження у Луцьку, експлуатація нового веб-сайту міської ради створила додаткові можливості для мешканців міста ознайомитися з проектами рішень ради та вже ухваленими документами. Позитивну роль в цьому процесі також зіграв діючий ррегламент ради, які містить чимало норм, що сприяють більшій прозорості, в переважній більшості випадків всі процедури проходження документів в раді та підготовка до сесій відбуваються із дотриманням норм регламенту.

• Спостерігачі у Львові також констатують, мешканці можуть спостерігати за перебігом пленарних засідань в мережі Інтернет. Львівські експерти вказують, що і міський голова, і політичні партії у міській раді намагаються бути відкритими та прозорими під час своєї роботи. За період моніторингу спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА не зафіксували спроб обмежити доступ до публічної інформації чи порушити право громадянина на доступ до публічної інформації з їх сторони. Водночас спостерігачі відзначають перехід від ефективної комунікації за допомогою різних засобів комунікації  до популізму.

• Громадське спостереження в Тернополі стосовно відкритості влади продемонструвало, що більшість експертів вважають, що діяльність ради є досить прозорою. Це стосується й відкритості міського голови, але й також оприлюднення офіційної інформації (в т.ч. й рішень сесії). В той же час, за даними спостережень в місті виходить, що новою міською владою були здійснені кроки, які неоднозначно сприймаються громадою (закриття поліклінік, будівництво у межах міста підприємства промислової переробки побутових відходів). Стосовно відповідних питань консультацій з громадою не відбувалося (через громадські слухання чи іншу форму).

• В той же час спостерігачі зафіксували  й зворотні тенденції стосовно відкритості місцевих органів влади, оприлюднення інформації місцевих рад про свою діяльність, відсутність політичної волі до відкритості та прозорості діяльності місцевої влади Так, Громадським моніторингом було зафіксовано, що в ряді регіонів засідання міських рад відбуваються не публічно, застосовується подекуди практика вибіркового оприлюднення проектів рішень.  Зокрема, експерти вказують, що у м. Кривий Ріг, громадяни не мають змоги відвідати засідання сесії.

• Експерти зафіксували, наприклад, що протягом першої-четвертої сесій (листопад 2010-лютий 2011) Донецька міська рада практикувала вибіркове оприлюднення своїх рішень, а  проекти рішення не оприлюднювались взагалі.

• Аналізуючи прозорість діяльності Рівненської міської ради та відкритість її для громадян, серед найбільших недоліків її роботи є те, що місцева влада не залучає територіальну громаду до обговорення проектів рішень та не дає їм можливість вносити свої пропозиції. Експерти констатують, що на сайті Рівненської міської ради та у газеті «Сім днів», завчасно, за 20 днів до сесії, як того вимагає Закон України «Про доступ до публічно інформації», не публікуються порядок денний та проекти рішення чергової сесії міської ради. Зафіксовано, що на офіційному сайті та у газеті «Сім днів» публікується лише третина рішень прийнятих депутатами на сесіях. Таким чином, громада не може не лише впливати на формування місцевої політики, але й не має ніякого доступу до більшості тих рішень, які приймаються міською радою.

• Спостерігачі в Івано-Франківську констатують, що рішення міської ради у вільному доступі розміщені на її інтернет-сторінці, також там можна знайти поіменний склад ради і депутатських комісій. Однак, незважаючи на це позитивний факт, залишається проблемою можливість доступу до проектів рішень. У вільному доступі проектів рішень до 1 червня не було.

Експерти покладають надії на покращення ситуації з набуттям чинності закону «Про доступ до публічної інформації» та активізацією громади для використання можливостей, які надає відповідний документ.

Особливості політичної структуризації в органах місцевого самоврядування (перше півріччя після місцевих виборів)

В результати виборів до місцевих рад, переважна більшість депутатського корпусу складається з представників бізнесу (керівники підприємств державної, комунальної та приватної форми власності). В різних регіонах ця цифра коливається від 50 до 70%. Подальше просування представників бізнес-кіл до місцевих рад потенційно створює більші передумови використання та розвитку різноманітних схем лобіювання бізнес інтересів у міських радах, за таких умов можливою є також й політика протекції  інтересів бізнес-груп регіонів, що містить корупційні ризики.

Більшість депутатів місцевих рад має вищу освіту та є чоловіками.

В регіонах спостерігаються різноманітні особливості при формуванні більшості в місцевих радах та взаємин міського голови з депутатським корпусом. Попри загальні тенденції посилення впливу ПРУ після місцевих виборів 2010 року в Україні в цілому, наявні тенденції подальшого зменшення уваги до ініціатив та позицій опозиційних сил, там де регіонами мають більшість, робота місцевих рад демонструє яскраві регіональні особливості, які мотивуються  електоральним вибором:

• Наприклад, згідно з спостереженнями експертів в ОПОРІ, в Донецьку, в міській раді VI скликання відбулося та відбувається подальше посилення монополії на місцеву владу та місцеву політику з боку Партії Регіонів України. Більшість в Херсонській міській раді шостого скликання сформована з представників Партії Регіонів, а громадське спостереження експертів ОПОРИ засвідчують, що пропозиції депутатів, що входять до опозиційних фракцій в міській раді, майже не потрапляють до порядку денного пленарного засідання сесії ради, а ті поодинокі питання, які увійшли до вже сформованого порядку денного пленарного засідання сесії, ставляться на голосування, але в більшості випадків навмисно провалюються більшістю з метою демонстрації незацікавленості в їх розгляді таких пропозицій. В таких випадках можна спостерігати за розвитком тенденцій монопартійності в окремо взятих регіонах.

• Експерти в Одесі зазначають, що у місцевій раді опозиція фактично не сформована. Таким чином, спостерігаються достатньо стійкі позиції коаліційної більшості для того, щоб безперешкодно приймати рішення, які вона підтримує. Протести фракцій на хід голосування  в місцевій раді практично не впливають. В цій міській раді зафіксовано низку  прикладів, коли питання на голосуванні не набирало більшості, але згодом на тому ж пленарному засіданні його ставили на голосування та приймали. В Вінниці експерти також констатують прояви слабкості політичної опозиції, що створює почасти певний вакуум політичної дискусії та формування монодумки в територіальній громаді. За висновками експертів, стимулювання політичного діалогу дало б можливість розвинути середовище з високим рівнем політичної культури, що сприяло б стабільності суспільного середовища територіальної громади міста Вінниця, що не залежатиме від національних політичних викликів.

• За даними спостереження  в деяких регіонах монополія більшості в місцевих радах, зокрема в особі ПРУ поширюється й на роботу депутатських комісій. Почасти можливість виникнення подібної ситуації закладається й на рівні регламенту міської ради. Наприклад, в Донецькій міській раді всі керівні посади в 12 постійних комісіях займає Партія регіонів, оскільки регламент ради не передбачає механізмів їх розподілу за фракційною ознакою.  Відповідна ситуація та фактично владна монополія призводить до того, що постійні комісії ради недостатньо інформують громадськість про заплановані заходи та поточні результати своєї діяльності. Депутати Донецької міської ради займають неактивну позицію при розгляді питань порядку денного пленарних засідань. Забезпечене  пропорційне представництво різних фракцій.

• В Сумах, можна побачити те ж саме превалювання більшості. Але з боку інших політичних сил. Наприклад,  керівництво комісіями дісталося трьом найбільшим фракціям: по три комісії очолюють ВО «Батьківщина» і «Рідне місто», одну комісію очолив представник Партії регіонів. КПУ та «Фронт Змін» не мають своїх депутатів серед керівництва постійними комісіями.

В окремих регіонах України сьогодні спостерігаються такі політичні феномени, як формування місцевого «уряду меншості», коли політична сила, яка не набрала більшості голосів виборців під час виборів, спромоглася сформувати більшість. Наприклад, в Рівному, за підсумками місцевих виборів 2010 року, до Рівненської міської ради шостого скликання потрапило 10 політичних партій. Найбільше депутатських мандатів здобула ВО «Батьківщина». В той же час, більшість в місті було утворено навколо міського голови, куди увійшли представники 8 політичних сил, зокрема, Партія регіонів, «Наша Україна», «Всеукраїнський патріотичний союз», «Фронт змін», «УДАР», Народна партія, «Єдиний Центр» та «Сильна Україна» та два позафракційні депутати (балотувалися від ВО «Батьківщина»). В опозиції до міського голи ВО «Батьківщина» та ВО «Свобода». Більшість (28) переважає опозицію (27) всього на одного депутата. Водночас, це не заважає голосувати цій фракції спільно з більшість за значною кількістю питань, що стосується окремих рішень щодо організації роботи ради, політики пам’яті,  фракція та більшість на чолі з міським головою голосують порізно.

Громадське спостереження продемонструвало, що в деяких регіонах можна побачити у політичному житті міста таке явище, як  слабкість опозиції, коли політичними силами, які до неї входять не пропонуються конструктивні рішення, та альтернативні шляхи вирішення проблем,  а діяльність побудована переважним чином на критиці рішень більшості. Таке позиціонування  всіляко орієнтовано на протестний електорат регіону. Так, в Черкасах у  жорсткій опозиції до більшості і міського голови знаходиться дві фракції: депутатська фракція «Батьківщина» і депутатська фракція «Екологія та соціальний захист». Ці опозиційні сили сконцентровані в основному на критиці роботи влади й міського голови. Конструктивних пропозицій чи альтернативних шляхів у вирішенні питань винесених на сесію депутатів не вони не надають. Експерти констатують, що постійне протистояння не дає змоги цим політикам виконувати хоча б невелику кількість передвиборчих обіцянок.

Експерти зазначають, що, наприклад, у Кривому Розі дискусій на засіданнях ради місця не відбувається, депутатами займається неактивна  та формальна позиція при розгляді питань порядку денного пленарних засідань. Так, абсолютна більшість питань голосуються пакетами, ведучий засідання оголошує номери питань, якщо у депутатів не виникає запитань, проект рішення без обговорення ставиться на голосування. У значній частині випадків доповідач навіть не піднімається на трибуну. За даними моніторингу, усвідомлюючи відсутність можливості шляхом голосування досягти прийняття власних пропозицій, малочисельні фракції відмовилися від практики висунення альтернативних рішень, що відображається на якості місцевої політики не в найкращий спосіб.

Діяльність місцевих рад, пріоритетні питання, реалізація задекларованих передвиборчих зобов’язань політичних сил

Значною мірою дослідження та експертні опитування⁵, проведенні в регіонах  спостерігачами ОПОРИ, продемонстрували, що такі питання безпосереднього життя громади, зокрема, як то покращення рівня шкільної освіти в громаді, модернізація шкіл, комп’ютеризація, оновлення матеріально-технічної бази; вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження відходів; заходи з реабілітації людей з особливими потребами та забезпечення для них повноцінної інфраструктури; ремонт та будівництво інфраструктури й інші далеко не завжди знаходили своє ефективне відображення у рішеннях міських рад протягом моніторингового періоду⁶. Варто зауважити, що подібні тенденції опосередковано закладалися ще й до дати проведення місцевих виборів. Так, ще під час експертного опитування, яке відбувалося за місяць до виборів до органів місцевого самоврядування ОПОРОЮ⁷, в більшості випадків експерти зазначили, що не ознайомлені з передвиборчими програмами політичних партій під час виборчої кампанії до органів місцевого самоврядування. Наприклад, у Рівному - це 84% опитаних, у Луганську - це 41% опитаних експертів. Лише в межах 1-2%  експертів вважає, що передвиборчі програми наведених партій повністю відображають проблеми соціально-економічного та культурного розвитку, те, що достатньо відображають відповідні питання, вважають 6 - 10% експертів ( в залежності від регіонів, що взяли участь в опитуванні). Отже, це може свідчити про незначну ефективність зусиль політичних сил стосовно донесення до виборців своїх програмних пропозицій, незнання проблем громади, почасти орієнтацію політичних сил на прояви популізму ніж реальну раціоналізацію політичних рішень, суспільну дискусію.

Аналіз рішень органів місцевого самоврядування, ухвалених під час сесій місцевих рад показав, що далеко не завжди пріоритети діяльності органів місцевого самоврядування відповідають очікуванням громади міста в формуванні та реалізації місцевої політики в соціально-економічній, гуманітарній сфері (молодіжна, освітня політика, охорона здоров’я).

В діяльності місцевих рад значною мірою переважають рішення пов’язані з земельними питаннями. Кількість «земельних» ініціатив за півроку моніторингу може становити до 80% від всіх ухвалених. Почасти це пов’язано з об’єктивними причинами - практикою виділення  земельних ділянок, користуючись правом громадян на безкоштовне надання 10 соток для ІЖБ⁸. Насамперед майже всі земельні питання на практиці зініційовано приватними особами, об’єднаннями чи представниками бізнесу, а органи міської ради зобов’язані їх опрацювати та винести на засідання міської ради. Питання соціально-економічної, гуманітарної, інфраструктурної сфери розвитку міста актуалізуються структурними підрозділами міськради, а проекти рішень спрямовуються до сесійної зали з боку різних департаментів, їх кількість є меншою. Водночас, Громадський моніторинг продемонстрував, що в ряді регіонів  розгляд земельних питань не є настільки однозначними  в контексті прозорості та виваженості, наприклад, експерти ОПОРИ зазначають, що в Одесі міська рада не дотримується регламенту в частині завчасного оприлюднення проектів рішень. Проекти рішень по найгострішим (земельним) питанням роздаються прямо перед засіданням сесії поза попереднім розглядом.

До речі, саме земельні комісії є чи не найбільш популярними для депутатів органів місцевого самоврядування, наприклад в Чернівцях Комісія з питань земельних відносин, архітектури та будівництва – 17 депутатів, а Комісія з питань охорони здоров’я, праці та соціального захисту населення – 4 депутати, Комісія з питань освіти, науки, культури, спорту та молодіжної політики -  – 4 депутати. У Рівному, у комісії з питань архітектури, будівництва та землевпорядкування виявило бажання працювати 11 міських обранців, а до  комісії з питань науки, освіти, культури, духовного відродження, молоді, спорту, зв'язків з громадськими об'єднаннями та засобами масової інформації – 5.

• У Львівській міській раді «найпопулярнішими» серед депутатів стали комісії переважно фінансово-економічного спрямування: комісія комунального майна та власності, комісія інженерного господарства, транспорту й зв’язку, комісія економічної політики, підприємництва, інвестицій та зовнішніх відносин, комісія фінансів та планування бюджету та комісія архітектури, містобудування та охорони історичного середовища (по 9 депутатів). Найменша кількість депутатів увійшла до комісії депутатської діяльності та законності – 4 місцевих депутати.

• У Сумах при формуванні постійних комісій було зафіксовано порушення вимоги Положення про постійні комісії СМР VІ скликання щодо чисельності. Так, комісія з питань житлово-комунального господарства, благоустрою, надзвичайних ситуацій, екології, енергозбереження, транспорту та зв’язку включає 14 депутатів, в той час як дозволений максимум – 11.

Наступні сходинки питань, що розглядаються на сесіях місцевих рад - розподіл комунальної власності та майна, передачі в оренду комунального майна, відчуження, надання пільг у сплаті за користування відповідним ресурсом, оформлення права власності.

В той же час, експерти практично у всіх регіонах, де проводилося спостереження вказують, що за піврічними результатами роботи органів місцевого самоврядування, міського голови можна переважним чином вести мову тільки або про наміри реалізації політики чи про відсутність уваги міських рад до питань розвитку малого бізнесу, реформування ЖКГ, освітянських питань. Наприклад, в Сумах експерти за результатами громадського моніторингу констатують, що серед пріоритетних питань, які обговорювалися в Сумській міській раді на першому місці за частотою включення до порядку денного та кількістю прийнятих рішень стоять земельні питання, що виразно контрастує із громадськими пріоритетами, розставленими експертами в ході опитування. Натомість найбільше уваги експерти, на відміну від депутатів, привернули якраз культурно-освітнім питанням та питанням ЖКГ.

Таким чином, доречними виглядають висновки, що пріоритети діяльності органів місцевого самоврядування дисонують з пріоритетами, визначеними експертами, а отже не відповідають очікуванням громади, мова може в значній кількості випадків вестися само про наміри реалізації політики, ніж про активні дії.

¹Попередньо визначено Критерії відбору експертів:

²Відповідні тенденції притаманні окремим політичним розташуванням і в тих регіонах, де більшість в місцевих радах складають представники політичних сил, що перебувають в опозиції на центральному рівні.

³Експертне опитування проводилося з 1 по 8 жовтня 2010 року в рамках кампанії довготермінового моніторингу роботи органів місцевого самоврядування Громадянської мережі ОПОРА. Дослідження розпочалось зі старту виборчої кампанії і закінчиться оцінкою ста днів роботи новообраної влади. В опитуванні взяли участь 480 експертів з 15 міст України. Опитування відбувалося за експертно-аналітичного сприяння та підтримки УНЦПД. Анкети  розповсюджувалися серед представників неурядових організацій, аналітичних центрів, науково-дослідних інститутів, підприємців міста, ЗМІ. Перелік проблемних питань, включених до анкети, складався за результатами консультацій окремих експертів. До анкети було включено запитання стосовно оцінки виборчих програм на предмет повноти відображення актуальних соціально-економічних та гуманітарних суспільно-політичних питань подальшого розвитку громади, міста.

⁴Донецька міська рада ухвалила рішення про ліквідацію ЗОШ №№111, 154, 121. Не зважаючи на попередні очікування, рішення щодо ліквідації ЗОШ № 154 (Пролетарський район), ЗОШ № 111 (Петровський район), ЗОШ № 121 (Будьонівський район).

⁵Експертне опитування проводилося в 15 містах України з 17 лютого по 3 березня 2011 р. в рамках кампанії довготермінового моніторингу роботи органів місцевого самоврядування Громадянської мережі ОПОРА, визначено рівень ефективності діяльності міського голови у формуванні та впровадженні місцевої політики, визначенні пріоритетів діяльності в соціально-економічній та гуманітарній сферах через 100 днів після обрання на посаду. Одним із завдань опитування була оцінка прозорості та відкритості міського голови, характеристика залучення громади до процесів формування та реалізації місцевої політики. Добір  експертів у дослідженні відбувався за методом "снігової кулі". В опитуванні взяли участь 480 експертів у 15 регіонах.

⁶Див. Розділи ОФІЦІЙНІ РІШЕННЯ РАДИ

⁷Експертне опитування проводилося з 1 по 8 жовтня 2010 року в рамках кампанії довготермінового моніторингу роботи органів місцевого самоврядування Громадянської мережі ОПОРА. Дослідження розпочалось зі старту виборчої кампанії і закінчиться оцінкою ста днів роботи новообраної влади. В опитуванні взяли участь 480 експертів з 15 міст України. Опитування відбувалося за експертно-аналітичного сприяння та підтримки УНЦПД. Анкети  розповсюджувалися серед представників неурядових організацій, аналітичних центрів, науково-дослідних інститутів, підприємців міста, ЗМІ. Перелік проблемних питань, включених до анкети, складався за результатами консультацій окремих експертів. До анкети було включено запитання стосовно оцінки виборчих програм на предмет повноти відображення актуальних соціально-економічних та гуманітарних суспільно-політичних питань подальшого розвитку громади, міста.

⁸Див. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Сесія  ради скликається в міру необхідності, але не менше одного  разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не  рідше  ніж  один  раз  на місяць. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=1&nreg=280%2F97-%E2%F0