Встановлення обов’язку для політичних партій подавати звітів про майно, доходи, витрати і фінансові зобов’язання — один із ключових антикорупційних законопроєктів, прийнятих Верховною Радою України в цьому році. Саме тому Громадянська мережа ОПОРА очікує на його якнайшвидше підписання Президентом. Водночас окремі нововведення законопроєкту все ж можуть бути предметом дискусії — зокрема, обгрунтованість зниження “бар'єру” для отримання державного фінансування до 3% порівняно з 2%, а також запропоноване регулювання щодо розміщення коштів на депозитних рахунках. 

У 2020 році Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)” Розділ VI "Заключні положення" Закону "Про політичні партії в Україні" (далі — Закон) доповнили п. 5, відповідно до якого фінансові звіти політичних партій слід подати не пізніше, ніж на 40-й день після закінчення заходів для боротьби з коронавірусною хворобою (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України.

І хоча 1 липня 2023 року в Україні завершився карантин, з 7 березня 2022 року почав діяти Закон “Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни”. Як зазначено у роз’ясненні НАЗК, він передбачає, що партії повинні подати звіти протягом 3 місяців після припинення чи скасування воєнного стану або стану війни за весь період неподання звітності чи обов’язку подати документи.

Поновлення партійної звітності стало однією з найбільш повторюваних вимог міжнародних партнерів і громадянського суспільства, а також складовою Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки.

Ще в 1997 році Комітет міністрів Ради Європи прийняв резолюцію (97)24 “20 керівних принципів боротьби проти корупції”, одним із пунктів якої є запровадження правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній, які протидіятимуть корупції. З початком роботи системи POLITDATA звіти надсилають дистанційно, тому ще в період пандемії можливість не подавати їх була сумнівною. А відновлення звітування політичних партій було важливим кроком для забезпечення прозорості їх діяльності.

Врешті, 23 серпня 2023 року парламент прийняв, а 29 серпня 2023 року скерував на підпис Президенту законопроєкт “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення державного фінансування та контролю за діяльністю політичних партій” (в первинній редакції “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо мінімізації потенційного олігархічного впливу на політичні партії, удосконалення механізмів державного фінансування та державного контролю за діяльністю політичних партій”) № 9419-1 від 12 липня 2023 року (далі — законопроєкт 9419-1), покликаний відновити фінансову звітність політичних партій. Також у ньому передбачено низку інших змін у сфері політичного фінансування, які проаналізувала Громадянська мережа ОПОРА (в редакції, підписаній Головою Верховної Ради України).

Відновлення звітування політичних партій

Законопроєкт 9419-1 передбачає зміну п. 5 та доповнення п. 6-7 VI "Заключні положення" Закону. Відповідно до цих змін, політичні партії подають до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі — НАЗК) звіти про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (далі — звіти):

  • протягом 120 днів з дня набрання чинності законопроєктом 9419-1, якщо політична партія не має права на державне фінансування своєї статутної діяльності;
  • протягом 90 днів з дня набрання чинності законопроєктом 9419-1, якщо політична партія має право на державне фінансування своєї статутної діяльності.

Звіти партії можуть подавати за квартал або за рік, але НАЗК перевіряє їх за правилами, встановленими для щоквартальних звітів.

Попри те, що закон врешті відновив фінансову звітність партій за попередні періоди, через особливості застосування законодавства про притягнення до відповідальності повністю досягнути невідворотності покарання не вдасться. Відповідно до ч. 4 ст. 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП), адміністративне стягнення за правопорушення, передбачені статтями 212-15, 212-21, може бути накладене протягом 6 місяців з дня виявлення порушення, але не пізніше 2 років з дня його вчинення. Тому в разі виявлення ознак порушення порядку надання або отримання внеску на підтримку політичної партії, порушення порядку надання або отримання державного фінансування статутної діяльності політичної партії на основі поданих звітів буде неможливо накласти стягнення, якщо правопорушення вчинено більш як 2 роки тому.

Також законопроєкт 9419-1 передбачає, що НАЗК перевіряє звіти політичних партій у строк, що не перевищує:

  • 90 днів із дня надходження звіту, якщо він був поданий після набуття чинності законопроєкту 9419-1;
  • 90 днів із дня набрання чинності законопроєктом 9419-1, якщо звіт поданий до цього.

Варто зазначити, що строк перевірки фінансових звітів при підготовці законопроєкту до 2-го читання збільшили з 60 до 90 днів, що стало компромісом між 60-денним строком, визначеним народними депутатами-ініціаторами законопроєкту 9419-1, та 120-денним строком, запропонованим НАЗК у законопроєкті 9419. Оскільки звітування було припинене тривалий час, може виникати питання про спроможність НАЗК перевірити таку кількість звітів протягом 90 днів.

Щодо неможливості отримати повну інформацію для звітів у зв’язку з агресією Росії

Законопроєкт 9419-1 передбачає доповнення п. 8 VI "Заключні положення" Закону текстом, відповідно до якого політична партія звільняється від встановленої законом відповідальності за подання до НАЗК неповної та/або недостовірної інформації у звіті (в тому числі її місцевих організацій, які у встановленому порядку набули статусу юридичної особи), якщо таку інформацію неможливо отримати в повному обсязі у зв’язку із:

  1. втратою (знищенням чи псуванням) первинних документів, комп’ютерного та іншого обладнання внаслідок воєнних дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України;
  2. знаходженням первинних документів, комп’ютерного та іншого обладнання на територіях територіальних громад, що належать до територій, на яких ведуться активні бойові дії, або тимчасово окупованих територій відповідно до переліку, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань тимчасово окупованої Російською Федерацією території України;
  3. іншими обставинами непереборної сили (форс-мажорними обставинами).

Хоча зазначені підстави є певною мірою оцінними, вони мають об’єктивне підґрунтя — агресію Росії та спричинені нею руйнування, окупацію й інші наслідки. Ба більше, у законопроєкті 9419-1 визначено, що обставини, які свідчать про неможливість отримання політичною партією повнлї інформації, мають бути документально підтверджені. Однак перелік таких документів повинен визначити Кабінет Міністрів України, що вимагатиме від останнього оперативно прийняти необхідні нормативно-правові акти (згідно з п. 2 Прикінцевих положень законопроєкту 9419-1, це має відбутися протягом 10 днів з дня набрання законом чинності).

Щодо державного фінансування статутної діяльності політичних партій

Законопроєкт 9419-1 передбачає зміни до ч. 1 ст. 17-3 Закону, згідно з якими політична партія має право отримати державне фінансування її статутної діяльності, якщо на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України її виборчий список у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі отримав не менше 3% голосів виборців (у чинній редакції йдеться про 5%).

У висновку Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу зазначено, що зниження порогу для державного фінансування політичних партій з 5% да 3% отриманих голосів виборців відповідає таким міжнародним стандартам:

  • Рекомендації ПАРЄ “Фінансування політичних партій” (від 22.05.2001 р. №1516 (2001);
  • Рекомендації КМ РЄ “Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній” від 08.04.2003 р. Rec 2003(4);
  • Правила щодо фінансування політичних партій, прийняті Венеціанською комісією на 46-му пленарному засіданні у м. Венеція (9-10 березня 2001 року);
  • Спільний висновок Венеційської комісії та ОБСЄ щодо проєкту Закону України про політичні партії (CDL-AD(2021)003) від 23 березня 2021 року.

Водночас звертаємо увагу, що Постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2023 р. №220 затверджено Державну антикорупційну програму на 2023–2025 роки, яка передбачає зниження “бар’єру” для отримання державного фінансування до 2%. Такий механізм державного фінансування партій був початково закладений у Законі “Про політичні партії в Україні” (ч. 1 ст. 17-3 закону в редакції до 01.10.2018) та повинен фінансово стимулювати політичні партії, які хоч і не подолали 5-відсотковий бар’єр, все ж здобули значну підтримку виборців. Тож підвищення законопроєктом 9419-1 умови отримання державного фінансування статутної діяльності політичних партій до 3% не відповідає Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки.

Інші запропоновані зміни

Автори законопроєкту 9419-1 пропонують визначити у його ст. 14, що політична партія може розміщувати кошти в національній валюті на поточному або вкладному (депозитному) рахунку в установі банку України під визначений процент (дохід). Ці кошти можуть бути повністю або частково розміщені під визначений процент (дохід) винятково в установі державного банку України.

У висновку Головного науково-експертного управління зазначено, що надання політичним партіям права розпоряджатися бюджетними коштами у пропонований спосіб виглядає конценптуально дискусійним, насамперед з огляду на природу й особливий режим використання таких коштів. Такий висновок, на думку ГНЕУ, випливає з приписів Закону, за змістом яких кошти державного фінансування політичних партій спрямовуються лише на фінансування статутної діяльності політичних партій (п. 2 ч. 3 ст. 14) із встановленням державного контролю за цільовим використанням таких коштів (ст. 17-9), розміщуються на окремому рахунку, відкритому винятково для таких коштів (ч. 2 ст. 17-3), перераховуються щоквартально (ч. 6 ст. 17-5) і підлягають поверненню до державного бюджету в разі їх невикористання (ч. 2 ст. 17-6). Тобто за змістом наведених законодавчих приписів ідеться лише про відкриття лише одного рахунку для коштів державного фінансування.

Крім цього, на думку Головного юридичного управління, вказане положення про використання коштів, наданих на фінансування статутної діяльності політичних партій шляхом розміщення їх на депозиті, не відповідає принципу ефективності та результативності, встановленому в п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України.

Слід зазначити, що положення про розміщення коштів на депозитних рахунках є компромісом між позицією експертів, НАЗК, ГНЕУ та бажанням самих парламенських партій. Cуттєвим недоліком практичної реалізації положень у редакції першого читання був ризик невитрачання коштів у поточних періодах на статутну діяльність, а натомість нагромадження їх для подальшого покриття витрат передвиборчого і виборчого періодів. Для усунення цієї проблеми між першим і другим читанням у законопроекті закріплені такіі зміни:

  • строк розміщення коштів не може перевищувати одного календарного року з дня першого перерахування таких коштів на рахунок політичної партії;
  • до коштів, отриманих політичною партією як проценти (дохід) за розміщення на поточному або вкладному (депозитному) рахунку коштів політичної партії, отриманих політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, застосовуються вимоги Закону про цільове використання коштів, отриманих політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності.

Головне юридичне управління ВРУ у своєму висновку також звертає увагу на вимогу розміщення коштів винятково в установі державного банку України, яка, на думку управління, суперечить ст. ст. 13 та 42 Конституції України, за якими всі суб'єкти права власності рівні перед законом, а держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності.

 Також законопроєктом 9419-1 запропоновано доповнити Кодекс адміністративного судочинства України ст. 289-5, яка регулює особливості провадження у справах щодо державного фінансування статутної діяльності політичних партій. Передбачено, що рішення НАЗК про відмову в наданні або зупинення (припинення) державного фінансування статутної діяльності політичної партії оскаржується в першій інстанції до апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ. А в апеляційному порядку такі рішення оскаржуються до Верховного Суду, рішення якого є остаточним (тобто касаційне оскарження для таких справ не передбачене).

Попри узгодженість запропонованих зміни із Законом України "Про судоустрій і статус суддів", Головне юридичне управління у своєму висновку наголошує, що віднесення додаткових категорій справ до підсудності апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ, як суду першої інстанції може створити додаткове навантаження на цей суд та негативно позначитися на якості його роботи, а також створити підґрунтя для подальшого законодавчого розширення його інстанційної юрисдикції.

 Водночас, оскільки нині ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва, запропонована законопроєктом підсудність є прийнятним компромісом, зважаючи на критичну завантаженість Київського окружного адміністративного суду та необхідність розгляду справ цієї категорії у короткі строки. Втім, у майбутньому правила підсудності можна переглянути — наприклад, після створення Київського міського окружного адміністративного суду.

Крім того, позитивними змінами для реалізації положень законопроекту при підготовці до 2-го читання є:

- збільшення з 15 до 30 робочих днів строку відмови уповноваженою особою партії від грошового внеску чи його частини, що надійшов від особи, яка не мала права здійснювати такий внесок, або у розмірі, що перевищує встановлений законом; 

- встановлення для політичної партії обов’язку надати пояснення протягом 10 робочих днів з дня отриманняї пропозиції НАЗК щодо виявлених під час перевірки ознак порушення законодавства.