Раніше ОПОРА аналізувала використання електронних петицій у 2021–2023 роках та громадських слухань у 2018–2023 роках. Ми продовжуємо вивчати інструменти громадської участі у Львівській міській територіальній громаді в умовах воєнного стану, аби виявити, наскільки ефективно вони допомагають у вирішенні місцевих проблем. У цій публікації ми аналізуємо інший партисипативний інструмент — консультації з громадськістю, які відбулися протягом останніх трьох років.

Консультації з громадськістю — це інструмент громадської участі, в якому мешканці міста можуть бути лише учасниками, але не ініціаторами. Проведення консультацій регулюють Статут територіальної громади м. Львова і Положення про порядок проведення консультацій з громадськістю у Львівській міській територіальній громаді (в редакції квітня 2021 року, далі — Положення). Ці документи містять взаємно суперечливі тези щодо деяких питарнь.

Консультації з громадськістю проводять шляхом опитувань та збору пропозицій серед мешканців територіальної громади з питань, які належать до компетенції місцевого самоврядування. 

Існує визначений перелік питань, перед прийняттям яких Львівською міською радою або її виконавчим комітетом консультації є обов'язковими:

  • прийняття Статуту територіальної громади м. Львова;
  • прийняття програми соціально-економічного та культурного розвитку міста;
  • затвердження переліку об’єктів, видатки на які будуть виділяти з бюджету розвитку Львівської міської територіальної громади;
  • розміщення на території Львівської громади екологічно небезпечних об’єктів, надання дозволів на яке належить до компетенції Львівської міської ради.

У Статуті міста знаходимо розширений перелік таких питань, зокрема:

  • затвердження Стратегії розвитку м. Львова;
  • затвердження бюджетної резолюції;
  • прийняття регуляторних актів. 

Разом з тим, для залучення мешканців громади до участі у місцевому самоврядуванні консультації з громадськістю можуть проводитися й з інших питань.

Ініціаторами консультацій з громадськістю, відповідно до Положення, може бути: 

  • міський голова; 
  • міська рада; 
  • виконавчий комітет; 
  • фракція депутатів міської ради; 
  • не менше 1/10 депутатів від загального складу міської ради; 
  • постійна комісія міської ради — щодо питань, які належать до її повноважень; 
  • виконавчий орган міської ради — щодо питань, які належать до його повноважень. 

В інших нормах цього Положення (п.6.1) міститься інформація про ще одного можливого ініціатора — громадську раду. А якщо аналізувати проведеня консультацій на практиці, їх ініціаторів можна виявити ще більше.

З метою максимального залучення громадян до консультацій ініціатор може проводити  зустрічі з громадськістю, “круглі столи“ та інші інформаційні заходи. Одним із їх видів є електронні консультації, що відбуваються на платформі електронної демократії. Право участі в них мають особи, зареєстровані на цьому ресурсі за допомогою електронних сервісів ідентифікації. Тут бачимо певну невідповідність із Положенням: воно визначає учасника консультацій як фізичну особу — жителя громади віком від 16 років, який зареєстрований на території громади. А сервіс E-Dem дає можливість реєструватися ширшому колу суб'єктів, у тому числі юридичним особам.

Практика проведення консультацій

Перші громадські консультації у Львові відбулися у листопаді 2017 року, за місяць після прийняття відповідного положення, і стосувалися вони нової редакції Статуту міста. Найбільше консультацій за весь досліджуваний період провели у наступному, 2018 році — 38, потім щорічно їх кількість зменшувалася. Протягом останніх трьох років сумарно відбулася 21 консультація з громадськістю. Найменше їх було у 2022 році — 2, а в 2023 році — 6. За перший квартал 2024 року проведено вже 5 консультацій з громадськістю, тож є надія, що цьогоріч їх кількість почне зростати.

Якщо аналізувати консультації 2021 — першого кварталу 2024 року, то 25 із 26 були ініційовані виконавчими органами. Лише одну консультацію ініціювала постійна депутатська комісія фінансів та планування бюджету Львівської міської ради. 

На консультації виносять і проєкти ухвал міської ради (12 документів), і проєкти рішень виконавчого комітету (13), також на них розглянули одне розпорядження міського голови. Найбільше документів для консультацій — 8 — запропонував департамент економічного розвитку. Це пов'язано з обов’язковістю консультацій щодо затвердження переліку об’єктів, видатки на які будуть проводитися за рахунок бюджету розвитку.

Строк проведення консультацій має визначати ініціатор — вони, згідно з Положенням, можуть варіюватися від 14 до 60 днів. Втім, на інформаційному порталі депутатів міститься інформація про інші строки (відповідно до старого положення). Практика вказує на те, що з 2021 року всі консультації з громадськістю тривають лише 14 днів. Тільки одна консультація в кінці 2023 року — про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів (питання, яке чи не найчастіше згадують, аналізуючи інструменти участі) — була продовжена до 19 днів, в останній із яких відбулося представлення проєкту рішення. 

Разом з тим, є проблеми з дотриманням строків. Зокрема, 5 лютого 2024 року було оголошено про консультації з громадськістю щодо бюджету розвитку Львівської міської територіальної громади на 2024 рік. Вони мали тривати до 19 лютого 2024 року, і ще до їх початку відбулася публічна презентація бюджету розвитку — без обговорення документа з мешканцями. Вже 8 лютого львівська міська рада прийняла рішення по суті, прийняви ухвалу №4305 “Про затвердження розподілу коштів бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади на 2024 рік”.

Тематика консультацій зувлена обов'язком їх проведення з певних питань. Саме тому найбільше їх відбулося щодо затвердження переліку об’єктів, видатки на які будуть проводитись за рахунок бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади (4 документи), тарифів на перевезення  — 5 документів), благоустрою  — 8. 

Серед документів є й проєкти програм — Комплексної екологічної програми на 2024–2028 роки для Львівської міської територіальної громади і Програми соціально-економічного та культурного розвитку Львівської міської територіальної громади на 2024–2026 роки”. 

Є також консультації щодо проєктів трьох положень:  

  1. Положення та правил про порядок набору, обліку та забезпечення прозорості у зарахуванні дітей до закладів дошкільної освіти Львівської міської територіальної громади (2021 р)
  2. Положення про надання ваучерів львівським товаровиробникам для участі у виставково-ярмаркових заходах у Львові» (2021 р)
  3. Положення про збір та публікацію даних на Порталі відкритих даних Львова (2024 р)

Як було зазначено вище, Статут міста визначає обов'язковість консультацій з громадськістю щодо проєктів регуляторних актів, хоча в Положенні такого зобов’язання немає. На сайті міської ради міститься перелік проєктів регуляторних актів, яких з початку 2021 до березня 2024  року нараховується 27, а всіх консультацій за цей період було лише 26. Тож, як бачимо. не всі проєкти регуляторних актів виносять на консультації у визначеному порядку. Наприклад, із 4 проєктів регуляторних актів за січень-березень 2024 року лише один є в розділі консультацій, при цьому дата оприлюднення інформації про консультації та проєкту акту однакова. 

Результати консультацій. На жаль, мешканці не дуже активно беруть участь у консультаціях. Із 25 запропонованих для консультацій проєктів документів щодо 10 не надходило жодних письмових чи електронних звернень. Ще щодо 3 інформації немає, адже не опублікований звіт про проведення консультацій.

Якщо під час консультацій відбувалося публічне представлення й обговорення проєкту документа з можливістю подавати усні пропозиції, мешканці активніше користувалися такою можливістю. Наприклад, під час представлення проєкту Порядку розміщення відкритих літніх майданчиків біля об'єктів ресторанного господарства на території Львівської міської територіальної громади було озвучено 36 усних пропозицій (7 з яких пізніше врахували).

Одним із останніх обговорювали проєкт внесення змін до Порядку утримання фасадів будівель і споруд на території історичного ареалу м. Львова та будівель і споруд, що є об’єктами культурної спадщини поза межами історичного ареалу м. Львова. Тоді було подано 30 пропозицій, всі — від районних у місті адміністрацій.

Важливою нормою Положення є те, що ініціатор консультації разом з іншими документами повинен подати перелік фізичних і юридичних осіб, яких рекомендовано проінформувати про проведення консультацій. Однак як саме виконується ця вимога — не зрозуміло, адже в оголошенні не вказано кількість повідомлених осіб.

Висновки щодо врахування чи неврахування поданих мешканцями пропозицій зробити неможливо з кількох причин. По-перше, не кожен звіт про проведення консультацій містить інформацію про (не)врахування пропозицій, і лише у 8 така інформація є. По-друге, для таких висновків потрібно аналізувати якість пропозиції (чи реалістична вона, чи входить до повноважень ініціатора консультацій тощо). По-третє, потрібне детальне порівняння між проєктом та документом, який був прийнятий, що не є предметом цього дослідження. Статистично ж найбільше пропозицій подали у 2021 році — щодо затвердження тарифів на послуги з перевезення пасажирів електричним та автомобільним пасажирським транспортом на маршрутах загального користування. За результатами консультацій серед 33 пропозицій 2 було враховано, 8 — частково враховано, решту — відхилено.

Консультації на платформі e-DEM. Як уже йшлося вище, електронні консультації можуть відбуватися в рамках консультацій з громадськістю. Через пошукову систему на сайті можна знайти лише 5 консультацій — 3 за 2020 рік та 2 за 2021. До кожної з них опублікований лише один коментар, а результатів жодної немає. Водночас у повідомленнях про проведення консультацій на сайті міської ради (переважно за 2021 рік) є гіперпосилання на цю платформу та відповідні консультації, розміщені в іншій категорії — “обговорення НПА”. Очевидно, некоректна робота платформи e-DEM може бути пов'язана з масштабним збоєм у її роботі, що стався восени 2023 року.

 Слід також зауважити, що серед ініціаторів консультацій на цьому сайті є юридична особа — 1-ша окрема бригада Державної спеціальної служби транспорту (2020 рік). Втім, перелік суб'єктів-ініціаторів консультацій ні в попередньому, ні в чинному Положеннях такого не передбачає. Разом з тим, у переліку на сайті ЛМР цієї консультації немає.

Отже, процедура проведення консультацій потребує нормативного узгодження між Статутом та Положенням, зокрема щодо однозначного визначення (1) ініціаторів громадських консультацій, (2) питань, перед прийняттям яких консультації з громадськістю є обов'язковими; (3) суб'єктів, які мають право подавати свої пропозиції (учасників консультацій). Ці питання також потрібно врегулювати з платформою електронних консультацій e-DEM.

Важливо також дотримуватися термінів проведення консультацій та не допускати затвердження документа до закінчення строку подання пропозицій. В цьому матеріалі ми не досліджували грунтовно проблему невинесення на консультації всіх необхідних документів. Однак навіть поверхневий аналіз дає підстави припустити, що деякі обов'язкові консультації не відбувалися — наприклад, щодо розподілу коштів бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади на 2023 рік. Крім того, не всі регуляторні акти виносили на консультації.

 Директорка департаменту “Секретаріат Ради” Львівської міської ради Марта Рудницька пояснює ситуацію так: “Статистика вказує на зменшення кількості консультацій з громадськістю від початку повномасштабного вторгнення росії в Україну. Разом з тим, динаміка 2024 року вказує на кількісний ріст консультацій вже у першому кварталі 2024 року. Команда Секретаріату якраз напрацьовує зміни до чинного Положення, а також переглядає перелік інформації, яка публікується (зокрема про подальший розгляд проєктів рішень, щодо яких проводилися консультації). Що стосується дотримання термінів проведення консультацій, ми з комісією законності часто нагадуємо авторам про неї. Нерідко комісія законності переносить розгляд регуляторних актів та наголошує на необхідності дотримання необхідних процедур для ознайомлення громадськості та отримання пропозицій”.

Гарною практикою було б розміщення в оголошенні про проведення консультацій необхідних документів (вони не завжди опубліковані), а також оприлюднення результатів консультацій — відповідних ухвалу, рішень чи розпоряджень.