Повномасштабне вторгнення Росії в Україну та спричинені ним глибокі демографічні зміни, зокрема суттєве зменшення фактичної кількості населення через вимушену міграцію й тимчасову окупацію територій, неминуче ставлять питання про ефективність моделі представництва громадян у єдиному законодавчому органі країни — Верховній Раді України. Детальніше з різними оцінками кількості населення України можна ознайомитися в дашборді “Демографія та міграція українців”, який створила Громадянська мережа ОПОРА.

На цьому тлі знову активізувалася дискусія про доцільність скороченнякількісного складу Верховної Ради. Так, нещодавно глава парламенту Руслан Стефанчук зазначив, що питання скорочення кількості народних депутатів “без сумніву, постане в українському суспільстві”. Він прямо пов'язав таку необхідність з об'єктивним зменшенням кількості населення України, підкресливши, що представництво за часів, коли в країні було 52 мільйони громадян, і зараз, коли їх “набагато менше”, потребує перегляду. Спікер вважає цифру в 300 депутатів реальним орієнтиром для майбутніх дискусій. Також він згадав про президентську ініціативу зі зменшення кількісного складу парламенту, що була зареєстрована ще в 2019 році, — законопроєкт про внесення змін до Конституції №1017 (далі — законопроєкт, законопроєкт №1017), який так і не був остаточно схвалений.

Важливо відзначити, що ідея скорочення депутатського корпусу доволі популярна в суспільстві, шо може бути пов’язано з низьким рівнем довіри до парламенту. За даними КМІС, із 2021 року довіра до парламенту залишається низькою (за винятком 2022 року, коли рівень довіри в 35% на 1% перевищував рівень недовіри), а станом на грудень 2024 року становила тільки 13% (натомість рівень недовіри сягає 68%). Утім, спиратися винятково на результати опитувань не варто: у підсумку може вийти, що більшість громадян підтримуватимуть зменшення чисельності представницького органу до 150, 100, 40 осіб або ж узагалі ліквідацію його як інституції (такі пропозиції кияни озвучували журналістам), що буде відвертим популізмом.

Народні депутати, політологи та юристи висловлювали різні ставлення до окресленої ідеї. Серед аргументів “за” виокремлюють високий суспільний запит, зменшення кількості населення в Україні та скорочення видатків на утримання парламенту. Серед аргументів “проти” — зменшення представницького характеру парламенту (менше верств населення буде представлено), підвищення ризику впливу на народних депутатів (особливо після скасування їхнього імунітету), відсутність точних даних про кількість населення та кореляції (з точки зору як міжнародних стандартів, так і зарубіжного досвіду) між кількістю депутатів та населення або ефективністю роботи парламенту. Крім того, саму цю ідею називають популізмом і відволіканням уваги.

У цьому матеріалі ОПОРА розповідає про законодавчі ініціативи, конституційні перепони, зарубіжний досвід та потенційні наслідки зменшення кількості депутатів для політичної системи України, а також вплив таких змін на післявоєнні вибори.

Історія ініціатив зменшення кількісного складу парламенту

Питання про зменшення кількості депутатів з 450 до 300 було одним із чотирьох питань, винесених на всеукраїнський референдум за народною ініціативою (про який можна більш детально дізнатися з нашого матеріалу про український досвід референдумів), який проголосив тодішній президент Леонід Кучма. Більшість громадян (майже 90%) підтримали цю ідею. Водночас вона була пов’язана з пропозицією запровадження двопалатного парламенту, що поставило би питання кількості нової палати і могло логічно призвести до зміни його загального складу. Однак Верховна Рада не імплементувала результатів референдуму шляхом внесення відповідних змін до Конституції. 

Після цього ідею зменшення кільнісного складу парламенту час від часу актуалізували різні політичні сили — як спосіб підвищення ефективності роботи Верховної Ради, зменшення державних витрат та посилення відповідальності депутатів. 

Найбільш наближеною до реалізації була ініціатива Президента Володимира Зеленського. У 2019 році він вніс до парламенту законопроєкт №1017 про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України, який було визначено як невідкладний, але так і не затверджено остаточно. Детальніше про цей законопроєкт ітиметься нижче. 

Востаннє перед повномасштабним вторгненням питання скорочення кількісного складу парламенту до 300 депутатів порушували на спірному опитуванні, ініційованому Президентом Володимиром Зеленським, яке відбувалося в день голосування на місцевих виборах 2020 року. Детальніше про його недоліки ОПОРА писала раніше. В підсумку тогочасний глава партії “Слуга народу” Олександр Корнієнко повідомив, що зменшення кількості нардепів підтримали 89% учасників опитування, а проти виступили 7%. 

Після тривалої паузи питання зменшення кількості депутатів парламенту знову актуалізував його очільник. Однак реалізація цієї ідеї на сьогодні неможлива через заборону на внесення зміни до Конституції України в умовах воєнного стану.

Законопроєкт №1017 передбачає зменшення кількісного складу парламенту, з 450 до 300 депутатів та його формування за пропорційною виборчою системою. 4 лютого 2020 року його попередньо схвалив парламент, але для остаточного ухвалення потрібно було щонайменше 300 голосів на наступній черговій сесії, і процес внесення змін не просунувся далі цієї стадії.

Перед цим, 16 грудня 2019 року Конституційний Суд, надав Висновок № 8-в/2019 у справі щодо законопроєкту №1017, в якому визнав конституційним зменшення чисельно складу парламенту. Зокрема, у документі вказано, що зменшення конституційного складу Верховної Ради України не впливає на представницьку функцію органу законодавчої влади в Україні, не чинить втручання у здійснення ним конституційно визначених повноважень.

Водночас Конституційний Суд висловив деякі застереження. Так, положення про зменшення конституційного складу Верховної Ради України до 300 народних депутатів України слід розглядати у взаємозв’язку з положеннями Основного Закону, які визначають певну (конкретну) кількість народних депутатів. Під час внесення таких змін має бути дотримана домірність і збережена системність усіх положень Конституції. Хоча остання передбачає у певних випадках взаємозв’язок реалізації народними депутатами своїх повноважень із конституційним складом парламенту (наприклад, вимагається голосування більшістю за звичайні законопроєкти і 2/3 за конституційні, 3/4 за імпічмент Президента), у деяких випадках ідеться про фіксовану кількість. Наприклад, статті 150 та 151 Основного Закону визначають право щонайменше 45 народних депутатів (тобто однієї десятої від чинного конституційного складу) на звернення до Конституційного Суду України. Суд наголосив, що в такому випадку зі зменшенням конституційного складу не відбувається домірного зменшення кількості народних депутатів України, внаслідок чого ускладнюється можливість їх звернення до Конституційного Суду України, що може призвести до обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Також законопроєкт передбачає доповнення перехідних положень Конституції, відповідно до яких Верховна Рада України, обрана до набрання чинності зазначеним Законом, продовжує виконувати свої повноваження до наступних виборів народних депутатів України (тобто парламент з конституційним складом в 450 депутатів продовжує діяти до наступних виборів, де обиратимуть 300 представників). На думку Конституційного Суду, це суперечить ст. 90 Конституції, відповідно до якої повноваження парламенту припиняються у день відкриття першого засідання парламенту нового скликання, і може призвести до розриву в часі між моментом (днем) припинення повноважень парламенту і моментом (днем) набуття їх новообраним парламентом, а отже, до порушення конституційного принципу безперервності функціонування законодавчої влади.

Таким чином, незважаючи на попереднє схвалення парламентом цього законопроєкту, врахувати застереження Конституційного Суду можливо лише шляхом подання нового законопроєкту про внесення відповідних змін до Конституції.

Зарубіжний досвід

Обговорення оптимальної кількості народних депутатів для України часто супроводжується зверненнями до зарубіжного досвіду. Однак аналіз практики інших країн, як зазначають експерти Громадянської мережі ОПОРА, свідчить про таке:

  • Відсутність єдиного стандарту: Кількість членів парламенту (зазвичай нижньої палати або однопалатного парламенту) значно варіюється в різних країнах навіть зі схожою кількістю населенням чи формою правління. Не існує загальновизнаної наукової методики, яка б визначала “ідеальну” кількість депутатів. Наприклад, за результатами виборів 23 лютого 2025 року до Бундестагу в Німеччині  (населення ~84 млн) пройшли 630 депутатів, тоді як Палата представників США (населення ~347 млн) складається з 435 членів (фіксована кількість). Велика Британія (~69.4 млн населення) має 650 депутатів у Палаті громад, а сусідня Франція (~66.6 млн населення) — 577 депутатів Національних зборів. Як бачимо, різниця навіть між великими європейськими демократіями доволі суттєва.
  • Роль населення: Кількість населення є важливим, але не єдиним чинником. Свого часу політолог Рейн Таагепера разом з колегою Метью С. Шугартом проаналізував низку парламентів світу і встановив, що розмір найбільшого національного законодавчого органу на сьогодні має тенденцію наближатися до кубічного кореня населення — числа, яке при подвійному множенні на себе дає популяцію населення з правом голосу. Однак багато країн суттєво відхиляються від цього показника в той чи інший бік. Так, для Індії (понад 1,4 млрд населення) закон передбачав би понад 1100 депутатів у нижній палаті (Лок Сабха), а їх 543; для США (~347 млн) — близько 690, а їх 435. Водночас у Німеччині фактична кількість депутатів Бундестагу (630) виявилася значно більшою за теоретичний показник (близько 436).
  • Історичні та політичні чинники: Часто поточна кількість депутатів є результатом історичного розвитку, політичних компромісів під час ухвалення конституції чи проведення реформ, а не розрахунку за формулою. Наприклад, розмір парламентів міг визначатися під час об'єднання країни (як у Німеччині), внаслідок поступових історичних реформ та зміни виборчих систем (як у Великій Британії), або бути закріпленим у конституції як політичний компроміс (як фіксована кількість членів Палати представників США з початку XX століття).
  • Норми представництва: Деякі країни встановлюють у конституціях чи законах певні норми представництва (наприклад, 1 депутат на певну кількість тисяч виборців або мешканців). Однак ці норми можуть змінюватися, а реальна кількість депутатів може коригуватися з огляду на необхідність представлення адміністративно-територіальних одиниць. Наприклад, у Німеччині кількість депутатів Бундестагу не є фіксованою і залежить від результатів виборів за змішаною системою. У США, хоча загальна кількість членів Палати представників фіксована, місця періодично перерозподіляють між штатами за результатами перепису населення, щоб зберегти зв'язок з кількістю мешканців.
  • Гарантії представництва: У деяких країнах існують механізми гарантованого мінімального представництва для певних регіонів, автономій чи меншин, що також впливає на загальну кількість депутатів парламенту.
  • Баланс між представництвом та ефективністю: Менша кількість депутатів може сприяти оперативності, але нести ризики для представництва. Більша кількість може краще відображати різноманіття суспільства, але ускладнювати роботу парламенту та збільшувати витрати.

Можливі наслідки та вплив на вибори у повоєнний період

Таке зменшення кількості депутатів впливатиме на представництво й ефективність роботи парламенту. Так, кожен депутат представлятиме значно більше виборців, що може послабити зв'язок між депутатами та їхніми округами/регіонами. Крім цього, існує ризик недопредставлення інтересів менш населених регіонів або меншин, особливо якщо виборча система не матиме компенсаторних механізмів.

Необхідність забезпечення представництва ветеранів, внутрішньо переміщених осіб, мешканців деокупованих та потенційно реінтегрованих територій, врахування демографічних змін — усе це робить питання представництва особливо чутливим у післявоєнний період. Зменшення кількості депутатів у цей час може бути сприйняте як обмеження можливостей для представлення інтересів зазначених вразливих груп.

Ефективність роботи парламенту може як покращитися (менший склад може бути більш передбачуваним та швидше приймати рішення), так і погіршитися (адже менша кількість депутатів може призвести до зменшення патронатної служби для роботи в комітетах, що може знизити якість законодавчої роботи та парламентського контролю, навантаження на кожного депутата зросте, а після обмеження депутатської недоторканності реформою 2019 року при зменшенні кількості народних обранців може підвищитися ризик впливу на них). Утім, можуть бути зменшені витрати на утримання парламенту, зокрема на зарплати депутатів і їхніх помічників, хоча в масштабах держбюджету економія може бути не надто значною порівняно з потенційними ризиками для представництва.

Скорочення парламенту, ймовірно, сприятиме консолідації партійної системи, оскільки меншим партіям буде складніше долати ефективний бар'єр. Це може призвести до стабільніших коаліцій, але й до меншого плюралізму. Скорочення кількості розподілюваних мандатів може дещо полегшити адміністрування повоєнних виборів за пропорційною системою з відкритими списками, хоча й не буде настільки легким, як за мажоритарної (від якої Україна нарешті змогла відмовитися через те, що вона сприяє підкупу та зловживанню адміністративним ресурсом), тому такий аргумент навряд чи буде визначальним.

Висновки

Досвід демократичних країн свідчить, що визначення кількісного складу парламенту є переважно політико-правовим вибором кожної країни, який враховує її історію, кількість населення, адміністративно-територіальний устрій та уявлення про належне представництво й ефективність. Хоча порівняння з іншими державами корисне, воно не дає готової відповіді для України. Рішення про скорочення чи збереження поточної кількості депутатів Верховної Ради слід приймати з урахуванням українського контексту, позицій Конституційного Суду та потенційних наслідків, особливо в чутливий повоєнний період.

Попри те, що Конституційний Суд визнав зменшення кількості депутатів до 300 конституційно можливим (за певних умов і з дотриманням процедури), ця ідея тягне за собою значні потенційні наслідки. Ключовими ризиками є погіршення представництва інтересів громадян та регіонів, а також непередбачуваний вплив на партійну систему і якість законодавчої роботи. Вплив на виборчий процес критично залежатиме від конкретної моделі виборчої системи, яка супроводжуватиме таке зменшення. 

Наразі, під час дії воєнного стану, внесення змін до Конституції неможливе. Однак в умовах повоєнного відновлення та необхідності реінтеграції суспільства до цієї ідеї слід підходити особливо обережно. Про те, які зміни, на нашу думку, потребують врахування, оскільки можуть покращити роботу парламенту і народних обранців, читайте у матеріалі ОПОРИ “Реформа законодавства щодо статусу народного депутата України й етичних стандартів депутатської діяльності”.