З огляду на наближення конституційно визначеної дати парламентських виборів та строку призначення президентських виборів дискусія щодо їх проведення в умовах воєнного стану постає все гостріше — як в Україні, так і серед наших міжнародних партнерів. Громадянська мережа ОПОРА, як і понад 200 інших громадських об’єднань, уже доєдналася до спільної заяви проти проведення виборів під час російської агресії.

З позиції Громадянської мережі ОПОРА, вибори в умовах воєнного стану суперечать міжнародним зобов'язанням України та Конституції. 

Міжнародний аспект

Загальна декларація прав людини передбачає, що воля народу повинна бути основою влади уряду і виявлятися у періодичних та нефальсифікованих виборах, які слід проводити при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування, або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування (ст. 21).

У Преамбулі Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зазначено, що основні права і свободи людини найкраще підтримуються "ефективною політичною демократією". Європейський суд з прав людини, вирішуючи справу Матьйо-Моен та Клерфейт проти Бельгії (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium), заявив: "Оскільки стаття 3 Протоколу №1 втілює характерний принцип демократії, вона має першочергове значення для всієї системи Конвенції”. Ця стаття гарантує “право на вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу”. Таким чином, розумна періодичність виборів як стандарт передбачає гарантування ключових принципів виборчого права, без чого вибори неможливі. Відповідно, за надзвичайних обставин, коли держава не може забезпечити реалізацію виборчих прав із дотриманням зазначених міжнародних стандартів, зокрема під час воєнного стану, у переважній більшості демократичних країнах вибори не проводять.

Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (МПГПП) гарантує право голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування і забезпечують свободу волевиявлення виборців (ст. 25). При цьому МПГПП дозволяє відступати від зобов'язань щодо виборчих процесів під час особливих правових режимів. Щоб уникнути зловживань, автори документа закликають країни встановлювати і регулювати умови, часові рамки та межі відступів від зобов'язань в умовах офіційно оголошеного надзвичайного стану (те саме стосується і воєнного стану).

Такий відступ відображає загальну думку про те, що під час надзвичайного або воєнного стану країни можуть бути не в змозі дотриматися конституційних і міжнародних стандартів проведення вільних та демократичних виборів. Подібним чином ці ризики оцінює й Венеційська комісія. Вона наголошує, що вибори вимагають мирної політичної атмосфери, повної реалізації й всебічного дотримання всіх свобод і прав людини, а також повного гарантування громадського порядку та безпеки, що й зумовлює наявність конституційно-правових обмежень у проведенні виборів в умовах воєнного стану.

Довіра до результатів — один з індикаторів визнання виборів як демократичних. Це матиме особливе значення для перших виборів, які супроводжуватимуться викликами, пов'язаними з наслідками війни. Тому для зміцнення авторитетності виборчого процесу, а отже — і демократії, Венеційська комісія наголошує на необхідності забезпечення стабільності виборчого законодавства. Проведення перших виборів під впливом наслідків війни, дуже ймовірно, потребуватиме модифікації виборчої системи, запровадження нових способів голосування та інших змін, спрямованих на забезпечення виборчих прав. Водночас, згідно з цим міжнародним стандартом, не можна вносити істотні зміни у виборче законодавство часто і напередодні (менш як за рік до) виборів, щоб не створювати враження, що зміни продиктовані прямими політичними інтересами партії влади. Якщо розглядати дати, коли, згідно з Конституцією України, мали відбутися чергові парламентські (29 жовтня 2023 року) та президентські (31 березня 2024 року) вибори, дотриматися цього стандарту вже неможливо.

Конституційно-правовий аспект

Конституція проголошує Україну демократичною державою (ст. 1). Незважаючи на воєнний стан, це вимагає дотримання загальновизнаних стандартів та принципів проведення виборів, які закріплені в Розділі 3 “Вибори. Референдум”. 

При цьому, відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року №3-зп, у розділах I, III, XIII Основного Закону закріплені засади конституційного ладу в Україні (абз. 1 п. 4 мотивувальної частини). Цей розділ є особливо захищеним, а його зміна можлива лише за умови дотримання ускладненої процедури з обов'язковим затвердженням на всеукраїнському референдумі, що неможливо в умовах воєнного стану.

Зміст ст. 64 Конституції України підтверджує, що передбачені ст. 38 право на участь в управлінні державними справами (яке включає право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування), так і необхідні для його реалізації свободи вираження поглядів (ст. 34), об'єднання (ст. 36) та мирних зібрань (ст. 39), не є абсолютними та можуть бути обмежені в реалізації в умовах воєнного стану. Такі обмеження закономірно зумовлені неможливістю дотримання конституційних вимог, передбачених у Розділі 3 Конституції України, зокрема у ст. 71, за якою вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. 

Також у ч. 2 ст. 71 Основного Закону додатково підкреслено необхідність забезпечення вільного волевиявлення виборців. Так, Конституційний Суд України наголосив, що принцип вільних виборів реалізовується через такі основні складові: свобода формування та вираження виборцем своїх поглядів; об’єктивне й точне офіційне встановлення результатів виборів, позбавлене фальсифікацій; визнання результатів виборів та повага до демократичного вибору громадян України. Увесь виборчий процес має бути організований та проведений так, щоб забезпечити не лише можливість безперешкодного волевиявлення виборців, а й повагу до результатів виборів (абз. 10 пп. 2.4 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 21 грудня 2017 року №3-р/2017). Ризики безпеки, обмеження свободи вираження поглядів, заборона мирних зібрань апріорі унеможливлюють вільну політичну конкуренцію, а отже, і вільне формування волі та виявлення в умовах війни.

Варто наголосити, що Розділ 3 Конституції України поширюється на всі типи виборів, тобто його вимоги мають бути дотримані під час проведення і загальнодержавних, і місцевих виборів.

До того ж заборона проведення виборів в умовах воєнного стану випливає з ч. 4 ст. 83 Конституції України, яка не дозволяє припиняти повноваження парламенту й автоматично продовжує їх до обрання нового скликання після війни: “У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану”. Опоненти наголошують, що подібної вимоги щодо Президента України немає — ч. 1 ст. 108 передбачає виконання ним своїх повноважень до вступу на пост новообраного Президента України. Втім, за умови неможливості обрання парламенту країни як загальнодержавного представницького органу проведення виборів глави держави означало би застосування неоднакових підходів до формування законодавчої та президентської влад, тоді як і природа виборів, і принципи їх проведення однакові для обох органів влади.

Таке конституційне регулювання спрямоване на забезпечення безперервності влади, що особливо важливо для захисту державного суверенітету та стабільності конституційного ладу в умовах протидії збройній агресії. 

Згідно зі ст. 108 Основного Закону, Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України, що дозволяє в умовах війни належним чином виконувати конституційні приписи, за якими Президент є гарантом державного суверенітету (ст. 102), забезпечує державну незалежність, національну безпеку та є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України (ст. 106).

Таким чином, і Верховна Рада України, і Президент України мають здійснювати свої повноваження доти, доки військова загроза не буде відвернута та не відбудуться демократичні вибори відповідно до міжнародних стандартів і конституційних принципів виборчого права.

Такий конституційний підхід формує загальну заборону на проведення виборів в умовах воєнного стану. Тож наголошуємо, що змінити ст. 19 Закону “Про правовий режим воєнного стану” чи ст. 20 Виборчого кодексу або формального скасування воєнного стану для оголошення початку виборчого процесу недостатньо для легалізації проведення виборів в умовах війни — тим більше так, щоб вони були легітимними та визнані  цивілізованим світом як демократичні. Отже, будь-які зміни до законодавства, спрямовані на те, щоб зробити вибори під час війни формально “законними”, будуть суперечити духу Конституції та міжнародним стандартам. 

Варто наголосити, що сама по собі процедура запровадження воєнного стану, яка передбачає ухвалення Указу Президента України і його обов’язкове затвердження Верховною Радою України, є запобіжником від узурпації влади. Тобто в разі підозри щодо узурпації влади (з боку Президента чи парламенту) її може стримувати інша, не видаючи Указ про продовження воєнного стану, не затверджуючи відповідний указ або не погоджуючись зі строком запровадження воєнного стану. Наприклад, у 2018 році в ході активних політичних дебатів воєнний стан запровадили не на 60, а на 30 днів — зокрема для того, щоб не поставити під загрозу проведення чергових президентських виборів.

Крім цього, у суспільстві є певне нерозуміння процесів, пов'язаних із непроведенням виборів восени 2023 та навесні 2024 року. Частина громадян, попри наявні заборони, підтримують організацію виборів під час війни. Для формування правової передбачуваності щодо неможливості проведення виборів в умовах воєнного стану позитивною є практика ЦВК з розгляду питань призначення проміжних виборів. Так, ЦВК тільки в цьому році прийняла 3 постанови про непроведення проміжних виборів в одномандатних виборчих округах №50 (Донецька область) та №159 (Сумська область), №186 (Херсонська область), №40 (Дніпропетровська область) і №47 (Донецька область). У мотивувальній частині цих постанов ЦВК звертає увагу, що активна фаза бойових дій, пов’язана з наданням відсічі збройній агресії Російської Федерації, не дозволяє спрогнозувати стан безпекової ситуації на території України, оцінити ступінь пошкодження об’єктів інфраструктури, що використовуються для організації підготовки та проведення виборів на відповідній території, та в цілому гарантувати дотримання законності і правопорядку, загальновизнаних міжнародних стандартів забезпечення прав людини, засад загальних, рівних, вільних і прозорих виборів як основних принципів виборчого права. У зв'язку з цим, ЦВК в резолютивній частині своїх рішень зазначає, що розгляд питання про призначення відповідних виборів відбудеться після припинення або скасування воєнного стану. Втім, така практика не є послідовною щодо чергових парламентських виборів, питання про оголошення виборчого процесу яких мало би бути розглянуте не пізніше, як за 61 день до дня голосування. 

Для усунення маніпуляцій та забезпечення правової передбачуваності щодо неможливості проведення виборів в умовах воєнного стану органи влади, відповідальні за прийняття рішення про призначення чи оголошення виборів, мали би розглянути питання оголошення та призначення відповідних виборів, як це робила ЦВК щодо проміжних виборів народних депутатів. Це сприяло би підвищенню довірі до органів влади та збереженню їх легітимності в умовах часової невизначеності завершення збройної агресії росії.

Також у ст. 3 Конституції України вказано, що життя і здоров’я людей є найвищими соціальними цінностями. Україна не може ризикувати життями мільйонів своїх громадян, коли Росія цілеспрямовано жорстоко вбиває цивільне населення, а ймовірна масована ракетна атака в день голосування унеможливить доступ до приміщень виборчих дільниць та може призвести до зриву й делегітимації виборів.

Таким чином, проведення виборів в умовах воєнного стану та повномасштабної агресії суперечитиме міжнародним стандартам і принципам виборчого права, насамперед вільних виборів, оскільки ризики безпеки, обмеження свободи вираження поглядів, заборона мирних зібрань апріорі унеможливлюють вільну політичну конкуренцію, а отже, — і вільне формування волі та її виявлення в умовах війни.

Враховуючи вищезазначене, заради забезпечення і подальшого розвитку справжньої демократії, ми закликаємо:

Верховну Раду України:

  • встановити перехідний період тривалістю не менше ніж пів року від завершення правового режиму воєнного стану до початку виборчого процесу;
  • розробити в інклюзивний спосіб та завчасно до початку виборчого процесу прийняти окремий закон разового застосування, що регулюватиме проведення перших повоєнних виборів з урахуванням викликів, пов'язаних із наслідками війни, та дотриманням міжнародних стандартів та конституційних вимог. 

Центральну виборчу комісію прийняти рішення перенести розгляд питання про оголошення чергових парламентських виборів на період після припинення воєнного стану.

Суб’єктів призначення суддів Когституційного суду України (Верховну Раду України, Президента України, з’їзд суддів) невідкладно заповнити вакантні посади суддів Конституційного суду України на основі реформованих правил конкурсного відбору з урахуванням вимог високого рівня компетентності та доброчесності для гарантування  неупередженого розгляду питань, пов’язаних із проведенням повоєнних виборів і прийняттям конституційних рішень.