Перший звіт за результатами спостереження ОПОРИ за процесом підготовки до місцевих виборів

У серпні 2020 року ОПОРА розпочала здійснювати моніторинг передвиборчої ситуації в регіонах України та хід підготовки до чергових місцевих виборів, які відбудуться 25 жовтня 2020 року. До спостереження залучено 188 спостерігачів по всій країні, а в день голосування до них долучаться короткотермінові спостерігачі. Громадське спостереження ОПОРИ – це тип активної діяльності мережі, спрямований на незаангажовану оцінку процесу підготовки та проведення виборів. Метою спостереження є ідентифікація ключових проблем виборчого процесу, формування доказової бази та запобігання порушенням через комплексний громадський контроль не лише в ході офіційного перебігу виборів, але й у період який йому передує.

Резюме

З моменту призначення парламентом місцевих виборів Центральна виборча комісія працює не лише в безпрецедентно складних обставинах, спричинених непрогнозованим розвитком епідеміологічної ситуації та негативного впливу карантинних обмежень на реалізацію виборчих прав громадян, але й в умовах недосконалого правового поля. Для врегулювання правової та організаційної невизначеності щодо способу реалізації окремих виборчих процедур ЦВК змушена проводити активну міжвідомчу комунікацію, від результатів якої значною мірою залежить якісне і вчасне виконання Комісією своїх безпосередніх повноважень. У цій ситуації будь-які спроби адміністративного тиску на комісію чи її членів підривають довіру до державних інституцій і їх спроможності забезпечити законний перебіг реалізації виборчих процедур у кризових ситуаціях. Протягом липня-серпня 2020 року ЦВК прийняла близько 80 постанов, 54 з яких безпосередньо стосувалися організації і проведення місцевих виборів.

Особливістю етапу, який передував офіційному початку виборчого процесу, стало розгортання системи територіальних виборчих комісій, відповідальних за організаційну підготовку та супровід кампанії, зокрема утворення виборчих округів, реєстрацію кандидатів, виготовлення виборчих бюлетенів і встановлення результатів відповідних виборів. ЦВК сформувала обласні, районні та міські виборчі комісії з дотриманням термінів та встановлених законодавством процедур. Новими положеннями Виборчого кодексу передбачено, що комісії, які формує ЦВК, мали розпочати свою роботу майже за місяць до офіційного старту виборчого процесу. Практика збільшення тривалості підготовчого етапу заходів із адміністрування виборів дозволила новосформованим комісіям більш організовано підійти до етапу створення сільських і селищних комісій та формування виборчих округів. Разом з тим неврегульованість питання оплати праці членів ТВК у довиборчий період мала дестабілізуючий вплив на виконання членами комісій своїх поточних функцій.

Не вирішеною залишається проблема відповідальності суб’єктів подання кандидатур до складу ТВК за процес відбору кандидатур та якості підготовлених списків подань. Неможливість встановлення зв’язку з членами комісій значною мірою ускладнювала проведення перших засідань ТВК. Наявність процедури відкликання членів комісії суб’єктами подання по суті звільняє місцеві організації політичних партій від відповідальності за подібні дії і стимулює масові заміни членів виборчих комісій як реакцію на вирішення проблеми неякісної підготовки подань.

Внаслідок розподілу кандидатур до складу обласних, районних і міських виборчих комісій, найбільше представництво отримали місцеві організації парламентських партій (фракцій і груп). Усі разом ці політичні сили делегували до складу ТВК 68% (або 6 496) своїх кандидатур. Аналіз керівного складу комісій вказує на наявність деякої переваги в загальному рівні представництва в керівному складі кандидатур, поданих місцевими організаціями “Слуги народу” (27% від загальної кількості внесених партією кандидатур). Це узгоджується з вимогами законодавства, але негативно впливає на реалізацію принципу збалансованого розподілу керівних посад, дотримання якого має бути пріоритетним при прийнятті подібних рішень ЦВК.

Незважаючи на офіційний старт виборчої кампанії 05 вересня, політичні партії, їхні місцеві організації, потенційні кандидати фактично розпочали активний процес агітації у серпні. Дочасна агітація на підтримку майбутніх учасників виборів проводиться за відсутності контролю за джерелами і обсягами фінансування, особливо в частині витрат фізичних осіб – потенційних кандидатів. За оцінками спостерігачів Громадянської мережі ОПОРА понад 70 політичних партій де-факто проводили активні заходи передвиборчої агітації протягом останнього місяця, з яких 11 розгорнули публічну активність в межех декількох областей чи в загальнонаційональному масштабі.

Практики проводити масштабні кампанії, які є де-факто передвиборчою агітацією, негативно впливають на забезпечення принципу рівності можливостей для різних кандидатів. Одні кандидати мають можливість безконтрольно і без часових обмежень витрачати кошти на фактично агітаційні кампанії, інші зможуть взаємодіяти з виборцями обмежений період і за умов державного контролю за їхніми виборчими фондами. Невирішеною проблемою неконтрольованих витрат на агітацію, яка також вже активно проявляєтсья, є поширення політичної реклами в соціальних. Кількість рекламаних оголошень та витрат на політичну рекламу в серпні зросла в декілька разів порівняно з початком року, але навіть ця офіційна статистика не відтворює реальної картини витрат партій і потенційних кандидатів.

Однією з ключових подій неофіційного виборчого процесу стала активність Президента Володимира Зеленського, який під час регіональних поїздок відвідує заходи з представлення майбутніх кандидатів від партії «Слуга народу» та презентацій стратегій розвитку регіонів. В умовах відсутності законодавчих вимог щодо політичної нейтральності Президента України, важливою проблемою є ефективне розмежування державних ресурсів та партійних інтересів під час організації таких заходів. ОПОРА звернулася до Офісу Президента України, партії «Слуга народу», місцевих державних адміністрацій із закликом надати повну інформацію про організаторів і джерела фінансування заходів партійного характеру за участі Володимира Зеленського.

Специфіка місцевих виборів створює серйозні ризики зловживань адміністративними ресурсами, враховуючи наближеність чинних посадовців органів місцевого самоврядування до виборців. ОПОРА зафіксувала низку інцидентів за участі потенційних кандидатів, які містять ознаки недотримання демократичних стандартів протидії проявам зловживання адміністративними ресурсами у виборчих інтересах. Із початком виборчого процесу питання протидії таким зловживанням набуває особливої гостроти, що вимагатиме від центральних і місцевих органів влади чіткого дотримання вимог політичної неупередженості та нейтральності.

Ухвалення змін до Кримінального кодексу України і Кодексу про адміністративні правопорушення відкривають нові можливості для розслідування виборчих злочинів. Правоохоронні органи зобов’язані скористатися цими можливостями, забезпечуючи належне інформування громадян про проміжні результати розслідування. Особлива увага має бути приділена інформації про можливий підкуп виборців, наслідки якого є надзвичайно негативними саме для місцевих виборів. Протягом серпня 2020 року спостерігачі ОПОРИ зафіксували низку інцидентів із ознаками матеріального стимулювання виборців, які в умовах офіційного виборчого процесу могли б отримати належну правову оцінку.

Моніторинг ОПОРИ засвідчує зростання ролі соціальних мереж у політичному і виборчому процесі. Із наближенням офіційного старту виборчого процесу зафіксовано постійне зростання витрат на політичну рекламу у мережі Facebook. За даними спостерігачів, у серпні у 4 рази збільшились витрати політичних сил на політичну рекламу у порівнянні із лютим цього ж року. Ці витрати у останньому місяці перед офіційним початком виборчого процесу орієнтовно досягали від 425 469 до 576 345 дол. США.

Протягом січня-серпня 2020 р. найбільшу кількість коштів на політичну рекламу у Facebook витратили Українська Галицька партія, партії «За майбутнє» та Європейська солідарність.

Законодавче регулювання місцевих виборів – 2020. Позитивні і негативні аспекти

Прийняття 19 грудня 2019 року Виборчого кодексу та набуття чинності більшістю його положень вже з січня 2020 року стало важливим кроком у напрямку гармонізації виборчого законодавства відповідно до рекомендацій міжнародних та національних місій зі спостереження за виборами. Водночас Кодекс містив низку недоліків та неузгодженостей, а дискусія в профільному комітеті Верховної Ради про необхідність внесення до четвертої книги, яка регулює порядок проведення місцевих виборів, змін технічного характеру, для уможливлення проведення перших та чергових виборів у жовтні 2020 року, почалася одразу після його підписання. Таким чином, Верховна Рада України IX скликання не змогла забезпечити гарантії стабільності виборчого законодавства та уникнути попередньої неналежної практики оновлення виборчого законодавства безпосередньо перед виборами.

Особливої складності ситуації додавала відсутність законодавчого регулювання нового адміністративно-територіального устрою, зумовленого процесами завершення реформи децентралізації, на базі якого мали бути проведені місцеві вибори. Парламенту не вдалося прийняти зміни до Конституції в частині адміністративно-територіальної реформи. База територіальної організації місцевих виборів на сьогодні визначена Законом України “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад”, який закріпив визначення адміністративних центрів територіальних громад та їх територій за затвердженими Кабінетом Міністрів України перспективними планами, натомість Постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 закріплено новий районний поділ. Проте Парламент повинен завершити реформу децентралізації та територіального устрою, розпочавши процедуру ухвалення змін до Конституції невідкладно після проведення виборів.

Попри стислість строків, у лютому 2020 року напрацювання та обговорення змін до Виборчого кодексу так і не розпочалося. У квітні Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), Координатор проєктів ОБСЄ в Україні та Громадянська мережа ОПОРА закликали Верховну Раду України відновити роботу над удосконаленням Виборчого кодексу та провести публічні консультації щодо напрямів удосконалення його положень із залученням всіх зацікавлених сторін. Відтермінування в часі нового етапу виборчої реформи призвело до поспішної підготовки та напрацювання поправок, а також до браку часу на їх належний техніко-юридичний виклад.

Аж на початку травня профільний комітет розпочав роботу над законопроєктом 3485, яким запропоновано не лише технічні зміни до книги щодо місцевих виборів, а й комплексне оновлення практично всіх розділів книг Виборчого кодексу, в тому числі зміна порогу застосування пропорційної виборчої системи на місцевих виборах, оновлення порядку проведення президентських та парламентських виборів, розширення повноважень ЦВК в частині можливості проведення виборів із застосуванням електронних технологій. Між першим та другим читанням до законопроєкту було внесено велику кількість поправок, зокрема знижено поріг застосування пропорційної виборчої системи для територіальних громад з 15 до 10 тисяч виборців, включено до проєкту зміни до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення.

Профільний з питань виборчого законодавства Комітет Верховної Ради та парламент у цілому продемонстрували спрямованість на уникнення монопольного впливу однієї політичної групи на остаточні правила проведення виборів. Водночас широкий парламентський компроміс включав і домовленості щодо політично вмотивованих рішень з питань виборчої системи та окремих аспектів адміністрування виборів.

До основних переваг оновлення виборчого законодавства в процесі реформи вересня 2019 – липня 2020 року належать:

Врегулювання проблемних аспектів реалізації виборчого права внутрішньо переміщеними особами та іншими мобільними групами виборців (зокрема, трудовими мігрантами) та виборцями, які вибули з місця попередньої реєстрації.
Посилення ефективності законодавства з питань протидії виборчим злочинам, їхнього розслідування та застосування відповідних санкцій до порушників.
Покращення умови для забезпечення виборчих прав людей з інвалідністю, які досі зіштовхуються із суттєвими перешкодами із доступом до приміщень дільниць, участі у роботі виборчих комісій та під час ознайомлення із матеріалами передвиборної агітації.
Закріплення вимог до гендерного представництва під час формування списків кандидатів та висування переліку кандидатів у багатомандатних мажоритарних округах.

Ключовими недоліками виборчого законодавства на сьогодні є:

Поширення пропорційної виборчої системи на територіальні громади із кількістю 10 тис. виборців і більше, внаслідок чого кардинально скорочено можливості для самовисування, скасування виборності старост у ОТГ менше ніж за два місяці до початку виборчого процесу, що не відповідає міжнародно визнаним стандартам демократичних виборів.
Встановлення мінімальної кількості голосів виборців, необхідних кандидату для просування у першу частину територіального виборчого списку (25% від виборчої квоти), що зменшує вплив голосів виборців на обрання кандидата, тобто на забезпечення справжньої відкритості виборчих списків.
Неврегульованість процедури прийняття висновків обласних військово-цивільних адміністрацій про неможливість проведення перших місцевих виборів в окремих громадах Донецької та Луганської областей.
Наявність у тексті Кодексу суттєвих термінологічних розбіжностей, що породжують неможливість застосування норм закону, зокрема, встановлення внаслідок недоліків техніко-юридичного доопрацювання, розміру заборони розповсюдження брендованих матеріалів передвиборної агітації, виготовленої з виборчого фонду, на рівні понад 1 грн 02 коп.

Для усунення останнього недоліку в парламенті було зареєстровано законопроєкт № 3971, який, на жаль, не був підтриманий Верховною Радою 3 вересня 2020 року. Таким чином було втрачено можливість врегулювати питання надання можливості одночасного балотування, врегулювання питання розміру дозволених для роздачі матеріалів передвиборної агітації, визначення правил дійсності бюлетенів до початку виборчого процесу, що значно ускладнить процес проведення місцевих виборів з дотриманням усталених демократичних стандартів та виборчих прав громадян.

Викликає перестороги реєстрація 3 вересня 2020 року Проєкту Закону про внесення змін до Закону України “Про Центральну виборчу комісію” щодо опитувань громадської думки (реєстр. № 4043), ухвалення якого може створити правову можливість для проведення разом з місцевими виборами консультаційних опитувань, без процедури попереднього аналізу винесених на опитування питань на предмет їх конституційності.

Діяльність Центральної виборчої комісії

ЦВК є постійно діючим державним органом, 17 членів якого призначаються Верховною Радою за поданням Президента України строком на 7 років. Чинний склад ЦВК було сформовано парламентом 4 жовтня 2019 року в результаті складних консультацій між Президентом України, депутатськими фракціями та групами.

Поряд з територіальними та дільничними виборчими комісіями ЦВК відповідальна за організацію виборчого процесу під час місцевих виборів і є виборчою комісією вищого рівня для всіх інших комісій. Прийняття Виборчого кодексу, яким фактично запроваджено нові процедури організації виборів та голосування, наклало на ЦВК обов’язок у короткі строки прийняти комплекс нормативних актів для врегулювання та роз’яснення всіх поточних адміністративних процедур, пов’язаних з проведенням чергових і перших місцевих виборів в Україні.

З моменту призначення парламентом чергових місцевих виборів в Україні (15 липня 2020 року) і станом на 1 вересня 2020 року ЦВК прийняла близько 80 постанов, 54 з яких безпосередньо стосувалися організації і проведення місцевих виборів. ЦВК в межах своїх обов’язків затвердила Календарний план основних організаційних заходів з підготовки та проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року. Також Комісією приймалися рішення щодо встановлення форм виборчої документації; про організацію роботи та ведення діловодства виборчими комісіями; про формування складу територіальних виборчих комісій та внесення змін в складі цих комісій; інші важливі рішення стосувалися порядку розгляду скарг, реєстрації офіційних спостерігачів, внесення грошових застав тощо.

Проведення місцевих виборів в умовах незавершеної реформи адміністративно-територіального устрою створило правову невизначеність щодо порядку реалізації окремих повноважень ЦВК, пов’язаних з призначенням перших виборів депутатів районних рад та формуванням складу районних, міських, селищних і сільських територіальних виборчих комісій. ЦВК довгий час не призначала перших виборів депутатів районних рад на 25 жовтня 2020 року з огляду на неузгодженість положень Виборчого кодексу (статті 194) і за відсутності чіткого правового регулювання порядку утворення районних рад та органу, уповноваженого визначити їх перелік. Лише на підставі листів від Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування й Міністерства розвитку громад та територій України ЦВК призначила перші вибори депутатів 119 районних рад.

Аналогічно на підставі звернення до Міністерства юстиції України та отримання відповідного роз’яснення ЦВК змогла конкретизувати, які саме місцеві організації політичних партій в умовах зміненого адміністративно-територіального устрою наділені правосуб’єктністю при здійсненні своїх повноважень щодо участі у виборах. В своєму роз’ясненні ЦВК на основі аналізу законодавства фактично визначила, що обласні організації політичних партій мали пріоритетне право на внесення подань щодо кандидатур до складу ТВК, за умови якщо партія не реєструвала своїх осередків у новостворених адміністративно-територіальних одиницях (районах). При наявності таких місцевих осередків у нових районах – саме вони мали пріоритетне право на реалізацію передбачених виборчих процедур.

Створеною на базі ЦВК робочою групою було напрацьовано ряд рекомендацій для органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення протиепідемічних заходів під час організації та проведення місцевих виборів. Складна і непередбачувана епідеміологічна ситуація і спричинені цим карантинні обмеження в умовах інтенсивного розгортання виборчого процесу вимагають від ЦВК активних і зважених рішень, насамперед націлених на забезпечення максимальної реалізації виборчих прав усіх учасників виборів із врахуванням неординарних безпекових викликів.

При наявності різноманітних обставин правової та організаційної невизначеності, якими супроводжується перебіг виборчого процесу, неприйнятною є поява будь-яких непублічних вимог і політичних очікувань щодо участі Центральної виборчої комісії у врегулюванні проблемних питань, які виходять за межі її прямих повноважень. Викликає занепокоєння поширена в українських ЗМІ інформація про можливі спроби адміністративного тиску на членів ЦВК нібито шляхом спонукання голови, заступника голови, секретаря та двох членів комісії подати заяви про дострокове припинення повноважень. Такі дії не лише несуть загрозу для незалежності та об’єктивності комісії, але в цілому здатні негативно позначитися на рівні довіри та публічній репутації органів державної влади.

Відповідно до свого правового статусу Центральна виборча комісія є незалежним та автономним від виконавчої влади органом, а члени ЦВК непідконтрольні посадовим чи службовим особам органів публічної адміністрації, в тому числі главі державі. Обумовлений профільним Законом “Про Центральну виборчу комісію” 7-річний строк повноважень членів ЦВК цілком узгоджується з міжнародними рекомендаціями та демократичними стандартами виборів. Кодекс належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії визначає, що члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний розсуд органами, які їх призначають. А зміна складу центральної виборчої комісії незадовго до виборів чи, тим більше, в умовах виборчої кампанії породжує сумніви у спроможності держави забезпечити реалізацію та захист виборчих прав громадян. Європейський демократичний принцип збереження стабільності виборчого законодавства стосується не лише обмежень щодо перегляду виборчої системи менш як за рік до виборів, але й зміни складу центральної виборчої комісії в цей період.

ОПОРА закликає органи влади зберігати безсторонність та утриматися від будь-яких дій, які можуть дискредитувати законний перебіг виборчого процесу чи обмежити незалежність Комісії. Зі свого боку ЦВК за наявності найменших підстав політичного втручання чи незаконного тиску повинна докласти всіх зусиль для залучення правоохоронних органів до розслідування подібних дій та вчинення необхідних заходів для подальшого їх припинення. Будь-яка наявна в ЗМІ інформація про спроби впливу на діяльність ЦВК, прояви політично вмотивованої поведінки її членів чи інші дії, що ставлять під сумнів безсторонність Комісії, становить суспільний інтерес, а отже має бути доведена до відома громадськості за умови, що вона є перевіреною і базується на доказах.

Безпідставне припинення повноважень членів виборчої комісії в умовах активної фази виборчого процесу, або одразу після них призведе до зростання ризиків політизації виборчої адміністрації та зруйнує відносний міжпартійний компроміс, досягнутий в парламенті при формуванні нового складу ЦВК у жовтні 2019 року. Безсторонність комісії може бути гарантована та збережена за рахунок балансу законних інтересів та взаємного контролю з боку парламентських партій, відповідальних за формування чинного складу ЦВК.

Ефективна взаємодія виключно в рамках формальних повноважень, широке інформування громадськості та публічна комунікація між усіма сторонами, відповідальними за організацію виборів, і забезпечення належних умов для їх проведення є основним запобіжником від тіньового впливу на перебіг виборчого процесу чи намірів підірвати довіру до його легітимності. Міжвідомчі робочі групи здатні слугувати дієвим і прозорим форматом налагодження такої ефективної комунікації між органами державної влади і ЦВК щодо організації, підготовки і проведення виборів. Утворення при ЦВК експертної ради, сформованої з числа фахівців у сфері виборів, представників громадськості, для обговорення проєктів ключових рішень ЦВК з питань адміністрування виборів та просування внутрішньої реформи може слугувати додатковим запобіжником від політичного тиску та противагою до спроб неформального впливу чи адміністративного контролю за діяльністю ЦВК.

Дискусія навколо незалежності ЦВК знову актуалізує питання щодо вдосконалення законодавства про Центральну виборчу комісію, зокрема в частині призначення та припинення повноважень її членів. В своїх попередніх рекомендаціях ОПОРА вже звертала увагу на необхідність скасувати положення Закону про можливість дострокового припинення повноважень усього складу ЦВК, а також врегулювати особливості припинення повноважень членів ЦВК у разі завершення терміну їхніх повноважень.

Публічна оцінка діяльності Центральної виборчої комісії чи окремих її членів у контексті підготовки і проведення місцевих виборів в Україні є виправданою, але дещо передчасною з огляду на незавершений характер основних адміністративних процедур, пов’язаних з організацією виборчого процесу і забезпеченням реалізації виборчих прав громадян у день голосування 25 жовтня 2020 року і на всіх етапах виборчого процесу.

Не менш важливим критерієм якісної оцінки роботи Комісії має бути перебіг реалізації комплексу заходів у межах Стратегічного плану ЦВК на 2020-2025 роки, що є частиною процесу внутрішнього реформування ЦВК, на необхідності якого неодноразово наголошувала Громадянська мережа ОПОРА. Оптимізація зовнішніх комунікацій із зацікавленими сторонами як один з пріоритетів Дорожньої карти реформ для ЦВК (запропонований ОПОРОЮ спільно з іншими профільними громадськими організаціями) передбачає вироблення прозорих підходів щодо взаємовідносин з іншими органами влади та окреслення меж такої взаємодії як гарантії невтручання з одного боку і передумови для організації регулярних робочих контактів з іншого.

В умовах динамічного розгортання виборчого процесу рівень суспільних очікувань щодо прозорості та відповідальності ЦВК є безпрецедентно високим, що вимагає від комісії активних дій в частині забезпечення оперативного доступу до відомостей, пов’язаних з організацією підготовки та проведенням виборів, а також широкої просвіти виборців. Громадянська мережа ОПОРА високо цінує і готова всесторонньо підтримувати зусилля ЦВК у впровадженні політики відкритих даних, зокрема що стосується своєчасного оновлення та публікації ключових наборів відкритих виборчих даних, а також розробки і створення адаптованих для потреб ЦВК онлайн-сервісів.

Призначення проміжних виборів народного депутата України

5 червня 2020 року ЦВК на своєму засіданні прийняла Постанову № 99, якою у зв’язку зі смертю раніше обраного в окрузі народного депутата Валерія Давиденка призначила проміжні вибори народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 208 в Чернігівській області на неділю, 25 жовтня 2020 року. Вказану Постанову станом на 6 червня оприлюднено на офіційному сайті ЦВК, однак у загальнодержавних друкованих ЗМІ її офіційно опублікували лише 26 серпня 2020 року. Своїми діями ЦВК без вагомих правових обґрунтувань фактично відтермінувала початок виборчого процесу з проміжних виборів на три місяці.

Рішення Центральної виборчої комісії на власний розсуд визначати дату проведення проміжних виборів шляхом необґрунтованого розмежування в часі реалізації процедур оприлюднення та опублікування актів ЦВК не відповідає принципу пропорційності. Адже спричинене цим рішенням збільшення періоду, протягом якого виборці округу № 208 не матимуть свого представництва у парламенті, обмежує можливості реалізації їхніх виборчих прав.

Крім того, призначення проміжних виборів народного депутата України в ОВО № 208 одночасно з виборами сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів породжує низку складних проблем в адмініструванні виборів та організації голосування. Чергові місцеві вибори відбуватимуться за нормами Виборчого кодексу України, тоді як проміжні вибори народного депутата України – на підставі Закону України “Про вибори народних депутатів України”. Необхідність одночасної реалізації виборчими комісіями норм різних профільних законів ставить під загрозу якісну організацію обидвох виборчих процесів.

Необхідність враховувати обмеження, спричиненні складною епідеміологічною ситуацією з огляду на поширення COVID-19, та мотив щодо економії бюджетних коштів є вагомими аргументами, однак до компетенції Комісії не відноситься самостійна оцінка таких обставин і подальше їх використання як виключної підстави для прийняття рішень, які насамперед лежать в площині вимог виборчого законодавства і усталених практик проведення проміжних виборів.

Місцеві вибори і COVID-19. Основні проблеми і варіанти їх вирішення

Проведення виборів в умовах пандемії є значним викликом для всіх країн, які забезпечують демократичні стандарти виборів. Ефективне управління викликами для виборчого процесу, пов’язаними з COVID-19, вимагає від держав значних фінансових ресурсів, синхронізації виборчих процедур із протиепідеміологічними заходами, збереження гарантій прав і можливостей суб’єктів виборчого процесу. Не менш важливим питанням є інформування громадян про вжиті державою заходи для забезпечення безпечних умов голосування. Недоліки інформування та низька якість підготовки виборчих дільниць можуть призвести до суттєвого зниження активності виборців, що вплине на політичну легітимність результатів виборів. Як зазначив секретар РНБО Олексій Данилов на спеціальній нараді 27 серпня 2020 року, Україну чекають одні з найскладніших виборів, які будуть проведені в умовах зростаючих показників захворюваності населення на COVID-19.

Центральна виборча комісія ще на початку серпня 2020 року звернулася до Кабінету Міністрів України з пропозиціями, спрямованими на запобігання поширенню COVID-19 під час місцевих виборів. Для підготовки таких пропозицій була створена робоча група з числа народних депутатів України, представників Міністерства, РНБО, МВС України, інших органів. Пропозиції включали вимоги щодо здійснення протиепідемічних заходів під час організації та проведення місцевих виборів (умови голосування на дільницях, у закладах охорони здоров’я, на самоізоляції та під час проведення передвиборної агітації.). Кабінет Міністрів України, у свою чергу, продовжує опрацьовувати пропозиції врегулювання надзвичайних умов проведення голосування в умовах поширення захворюваності. Натомість утворені до початку виборчого процесу ТВК зверталися до місцевих органів влади із проханнями забезпечити належні умови їхньої діяльності із врахуванням загрози COVID-19.

Спостерігачі ОПОРИ, які на системній основі забезпечують моніторинг діяльності ТВК, зазначають про незадовільний стан протиепідеміологічних заходів на рівні виборчих комісій. З одного боку, члени ТВК не забезпечуються необхідіними засобами дезінфекції та масками. З іншого, виборчі комісії недостатньо дотримуються вимог, передбачених карантином, а також вони не забезпечені чіткими алгоритмами дій у конкретних ситуаціях, пов’язаних із COVID-19. Варто зазначити, що вже зафіксовані випадки захворюваності окремих членів ТВК (Одеська обласна ТВК).

На думку ОПОРИ, держава повинна у максимально короткі строки забезпечити наступні гарантії належних умов проведення голосування під час поширення COVID-19:

Гарантувати виділення належного обсягу фінансування на заходи із організації безпечного голосування на виборчих дільницях, в умовах самоізоляції та у закладах охорони здоров’я, забезпечення необхідними засобами членів виборчих комісій. Фінансування заходів також повинно спрямовуватись на масштабне інформування кандидатів, членів виборчих комісій та виборців про основні алгоритми безпечної поведінки під час реалізації виборчих процедур.
Підготувати і розповсюдити рекомендації для політичних партій, їхніх місцевих організацій, кандидатів на місцевих виборах щодо безпечних умов проведення передвиборної агітації.
Підготувати і розповсюдити рекомендації для всіх суб’єктів виборчого процесу, включаючи кандидатів, членів виборчих комісій та офіційних спостерігачів, щодо найоптимальніших варіантів попередження захворюваності під час реалізації виборчих процедур. Зокрема, повинні бути сформовані рекомендації щодо механізмів уникнення черг під час подання документів до виборчих комісій та під час голосування на виборчих дільницях.
Розробити сценарії реагування на випадки захворюваності членів виборчих комісій, у разі виявлення хворих виборців у приміщенні для голосування або за їхнім місцем перебування, або виборців в умовах самоізоляції. Відсутність таких деталізованих сценаріїв може спричинити паніку серед членів виборчих комісій та інших суб’єктів виборчого процесу та порушення виборчих прав окремих громадян, особливо у малих громадах, де громадяни можуть володіти інформацією про виявлення випадків захворюваності в інших конкретних осіб.
Правоохоронним органам доцільно розробити плани дій у разі політично вмотивованих спроб дестабілізувати виборчий процес шляхом поширення дезінформації про ситуації із COVID.

Заходи із протидії захворюваності не повинні обмежувати гарантії діяльності суб’єктів виборчого процесу, що може відбутися виключно шляхом законного перенесення виборів. Держава зобов'язана приділити основу увагу комплексній комунікації із виборцями, політичними партіями, кандидатами, членами виборчих комісій, забезпечивши їх чіткими алгоритмами дій у кризових ситуаціях і правилами безпечної поведінки під час реалізації виборчих процедур. Дана комунікація повинна бути обов’язково забезпечена належним фінансовим і матеріально-технічним забезпеченням.

Місцеві вибори в Донецькій та Луганській областях: обмеження виборчих прав громадян в умовах правової невизначеності

08 серпня 2020 року ЦВК прийняла рішення про неможливість проведення перших місцевих виборів у 10 територіальних громадах Донецької області та 8 громадах Луганської області. Це рішення було ухвалено на підставі висновків Донецької та Луганської обласних військово-цивільних адміністрацій. Враховуючи резонансність питання, ЦВК зазнала політичної критики, хоча вона не мала законодавчих повноважень і практичної можливості верифікувати висновки ВЦА. Рішення щодо встановлення неможливості проведення виборів на окремих територіях ухвалювались в умовах колосальної правової невизначеності, зокрема у частині підстав для таких рішень та механізмів відновлення виборчих прав громадян. Законодавча проблема виборчого процесу в Донецькій та Луганській областях не лише не була вирішена парламентом, а й була посилена за рахунок поширення існуючих положень на об'єднані територіальні громади шляхом внесення останніх змін до профільного законодавства. Таким чином, значна кількість виборців підконтрольної державі частини Донецької та Луганської областей не зможуть обрати органи місцевого самоврядування. Ця ситуація має ознаки порушення конституційних прав громадян, входить у конфлікт із загальною позицією держави щодо децентралізації і потенційно призведе до погіршення суспільних настроїв серед відповідних груп громадян. Із наближенням офіційного початку виборчого процесу ОПОРА рекомендувала РНБО заслухати висновки ВЦА щодо неможливості проведення місцевих виборів у 18 громадах і в разі необхідності їх переглянути. Звертаємо увагу на те, що із врахуванням звернень громадян, органів місцевого самоврядування та політичних партій ЦВК повторно зверталася до ВЦА, але висновки щодо непроведення виборів не були переглянуті.

Рішення про неможливість проведення місцевих виборів стосується 475 тис. 855 виборців, виборчі адреси яких відносяться до 10 громад Донецької області й 8 громад Луганської. До найбільших громад з даного переліку належать Лисичанська міська громада (майже 91 тис. виборців), Сєвєродонецька міська громада (84 612), Торецька міська громада (50 351), Волноваська міська громада (29 716), Мар’їнська міська громада (26 865), Авдіївська міська громада (25 751), Вугледарська міська громада (22 тис.), Попаснянська міська громада (21 тис.), Станично-Луганська селищна рада (20 686). Для порівняння, кількість виборців, включених до списків виборців у двох регіонах на парламентських виборах 2019 року, становила дещо більше 2 млн виборців.

Усі територіальні громади, в яких зараз місцеві вибори можуть бути не проведені, були охоплені голосуванням на президентських і парламентських виборах 2019 року (за виключенням окремих виборчих дільниць). Натомість чергові місцеві вибори 2015 року були проведені щонайменше у 4 громадах, в яких у 2020 р. місцеві вибори можуть не відбутися. Остання обставина стосується великих громад регіонів (Сєвєродонецьк, Лисичанськ, Вугледар, Сартана), що засвідчує факт звуження можливостей місцевого самоврядування у двох регіонах України. Крім того, викликає питання проведення виборів до районних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад у тих районах, де більшість ключових населених пунктів охоплені забороною проведення виборів.

Загальнонаціональні та місцеві вибори 2015-2019 рр., за даними спостереження ОПОРИ, були проведені у адекватній безпековій ситуації. Порушення виборчого законодавства фіксувалися у відповідних громадах, але вони мали типовий характер у порівнянні з іншими регіонами України.

На думку ОПОРИ, рішення ЦВК і відповідні висновки ВЦА вчергове актуалізували наступні проблеми законодавчого регулювання і практичних аспектів процесу встановлення неможливості проведення виборів.

Неколегіальний та закритий характер підготовки ВЦА висновків про неможливість проведення виборів, які стосуються гарантованих Конституцією України прав громадян.

Чинне законодавство не передбачає процедур міжвідомчої взаємодії та колегіального характеру підготовки рішень про неможливість проведення виборів. Не закріплено і обов'язкових механізмів громадського обговорення та залучення експертів до прийняття такого рішення.

Із метою підвищення суспільної легітимності безпекових рішень необхідно запровадити принципи колегіальності та міжвідомчої взаємодії у процесі їхньої підготовки, а також підвищити рівень відповідальних органів з регіонального до національного.

Чинне законодавство України та попередня практика його імплементації не передбачають врахування досвіду проведення виборів у відповідних громадах, який важливий для прогнозування розвитку безпекової ситуації в умовах виборчого процесу.

На поточний момент немає жодної інформації про те, як відповідальні органи влади застосовують досвід проведення попередніх виборів під час розгляду питання про неможливість здійснення місцевої кампанії в окремих громадах. Успішне проведення загальнонаціональних та місцевих виборів повинно розглядатися як аргумент на користь проведення подальших виборів (у разі відсутності об’єктивної інформації про загострення безпекових викликів). Натомість погіршення безпекової ситуації повинно оцінюватися за певними вимірювальними критеріями (шкалою), які зрозумілі для суспільства.

Законодавство та процес його імплементації не містять чітких критеріїв та/або вимог до обгрунтованого рішення не проводити вибори у конкретний період часу.

Протягом 2015-2019 рр. органи влади періодично обґрунтовували свої рішення територіальною віддаленістю громад від лінії зіткнення. Але цей територіальний критерій застосовувався неоднаково і з очевидними його викривленнями. Приклади неоднакового застосування територіального критерію є і в рішенні щодо місцевих виборів – 2020 (до прикладу: Сєвєродонецьк і Рубіжне Луганської області, які фактично спільно складають міську агломерацію). Недостатність базових вимог та критеріїв до висновків ВЦА неодноразово було продемонстровано останніми шляхом апелювання до “складної суспільно-політичної ситуації” як підстави не проводити голосування.

Відсутність чітких критеріїв для формування висновків про неможливість організувати вибори загострюється тим, що виборчий процес фактично розглядається окремо від інших сфер функціонування територіальних громад.

Якщо безпекова ситуація суттєво погіршилась у порівнянні із попередніми періодами, то це не може проявлятись виключно у виборчому процесі. Універсальність заходів щодо забезпечення безпеки громадян у різних сферах суспільного життя є запобіжником від потенційних політичних зловживань виборчими процедурами. Крім цього, важливо оперувати статистичною інформацією про розвиток безпекової ситуації в громадах, яка б доводила доцільність впровадження особливих заходів.

Правовою невизначеністю характеризується питання відновлення права територіальних громад на місцеве самоврядування після ухвалення рішення про неможливість проведення на їхній території конкретних виборів.

Законодавство України чітко не визначає порядок ініціювання та ухвалення рішення питання про проведення місцевих виборів у громадах, до яких раніше було застосовано рішення про неможливість організації голосування. Закон України “Про військово-цивільні адміністрації” лише передбачає, що їхні повноваження припиняються у день першої сесії новообраної місцевої ради. Правова невизначеність строків відновлення виборчих прав громадян та права територіальних громад на місцеве самоврядування створює суттєві перешкоди для планування розвитку територіальних громад. Це також загрожує потенційними зловживаннями з боку місцевих еліт, зацікавленими управляти ресурсами громад без отримання демократичного мандата шляхом виборів.

Після встановлення неможливості проведення перших місцевих виборів у 18 громадах Донецької та Луганської областей залишається невирішеним питання проведення виборів депутатів рад районів, до складу яких вони входять. На момент оприлюднення цього звіту найбільш вірогідним варіантом є проведення виборів районних рад без врахування цих 18 громад. У низці випадків це може призвести до де-факто порушення принципу спільного представництва інтересів територіальних громад на рівні районів. Натомість неможливість представити спільні інтереси всіх територіальних громад стала підставою для непризначення виборів Донецької та Луганської обласних рад.

Утворення і початок діяльності територіальних виборчих комісій

Центральна виборча комісія та місцеві організації політичних партій належно реалізували свої функції в частині формування та кадрового наповнення ключових колегіальних органів, відповідальних за підготовку проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року та загальне адміністрування виборчого процесу в межах областей, районів і міст.

З дотриманням термінів, в останній відведений законодавством день (10 серпня), Центральна виборча комісія сформувала склад усіх 22 обласних (крім Донецької та Луганської), 119 районних (крім окремих районів у Донецькій і Луганській областях, АР Крим) і 381 міської виборчої комісії. Також було сформовано склад 10 районних виборчих комісій у місті Києві.

Районні виборчі комісії в свою чергу до 25 серпня включно сформували склад 625 сільських і 433 селищних виборчих комісій. Міськими виборчими комісіями також було утворено 70 районних у містах виборчих комісій. Спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА слідкували за перебігом процесу утворення ТВК та дотриманням законних процедур районними виборчими комісіями.

Територіальні виборчі комісії є постійно діючими колегіальними органами, на які покладено обов’язки щодо утворення виборчих округів, реєстрації кандидатів, виготовлення виборчих бюлетенів і встановлення результатів виборів депутатів у відповідну раду (обласну, районну, міську, районну в місті, селищну чи сільську) і результатів виборів місцевого голови (міського, селищного чи сільського). Члени ТВК здійснюватимуть свої повноваження до наступних чергових виборів і формування нового складу виборчих комісій, тобто фактично протягом усього терміну повноважень місцевих рад, обраних у жовтні 2020 року.

Виборчим кодексом визначено три суб’єкти подання кандидатур до складу територіальних виборчих комісій: 1) місцеві організації партій, які утворили свої фракції у Верховній Раді поточного скликання – мали право делегувати по дві кандидатури до кожної комісії; 2) місцеві організації партій, які уклали угоду про політичну співпрацю з парламентською депутатською групою – по одній кандидатурі; 3) місцеві організації партій, зареєстровані у відповідній адміністративно-територіальній одиниці – по одній кандидатурі. Кандидатури від перших двох суб’єктів (парламентських політичних сил) включалися до складу комісій в обов’язковому порядку, від решти суб’єктів (позапарламентських політичних сил) – в порядку жеребкування, врегульованому окремою постановою ЦВК. Таким чином у кожній територіальній виборчій комісії фактично 12 з 18 місць (67%) було зарезервовано для п’яти фракцій і двох депутатських груп Верховної Ради, а на решту 6 місць претендували всі зацікавлені партії, у тому числі ті, що представлені в парламенті.

Законодавець не вперше закріпив за парламентськими політичними силами (фракціями і групами) пріоритетне право у формуванні територіальних виборчих комісій. Аналогічний підхід до формування комісій вже застосовувався в ході попередніх виборчих кампаній в Україні. Зокрема, на чергових місцевих виборах 2015 року партії, які мали парламентські фракції, вносили по дві кандидатури до складу ТВК, а на місцевих виборах 2010 року аж по три кандидатури. Однак абсолютно новим стало наділення депутатських груп у парламенті таким же імперативним правом щодо формування комісій, як і парламентські фракції. З огляду на юридично невизначену роль депутатських груп в партійній системі й виборчому процесі в цілому, наслідком такого законодавчого рішення може стати послаблення взаємного партійного контролю та додаткова політизація органів адміністрування виборів.

На практиці депутатські групи могли подати кандидатури до складу ТВК не безпосередньо, а шляхом укладання угоди про політичну співпрацю з однією з політичних партій. Так, депутатська група “Довіра” підписала таку угоду з партією “Солідарність жінок України”, а депутатська група “Партія “За майбутнє” уклала угоду з однойменною політичною партією “За майбутнє”.

Результати формування обласних, районних і міських виборчих комісій

За результатами розподілу зарезервованих для парламентських політичних сил місць виявилося, що три парламентські фракції (їхні місцеві партійні організації), а саме “Європейська Солідарність”, “Слуга народу” і “Батьківщина”, подали по дві кандидатури до всіх без виключення 532 територіальних виборчих комісій, сформованих ЦВК. Фракція ОПЗЖ також майже повністю (на 96%) використала свою квоту на включення кандидатур до складу комісій. Натомість місцеві організації партії “Голос” із загальної кількості кандидатур, яких вони могли внести до складу ТВК без жеребкування (по 2 в кожну з 532 комісій = 1 064), подали 716, а отже формально використали свою квоту на 67%. Партії, які уклали угоди з депутатськими групами, теж по-різному скористалися своїм правом щодо делегування кандидатур до складу ТВК: партія “За майбутнє” подала по одній кандидатурі до усіх 532 ТВК (використавши 100% квоти), тоді як “Солідарність жінок України” – до більш ніж половини комісій (309 або 58%).

Місцеві організації партій	Кількість членів ТВК	Увійшли в обов'язковому порядку	Включено шляхом жеребкування	Відсоток членів в ТВК	Відсоток обласних, районних і міських ТВК, де представлена партія
Слуга народу	1211	1065	146	12,70%	100%
Батьківщина	1197	1060	137	12,50%	100%
Європейська Солідарність	1195	1065	130	12,50%	100%
Опозиційна платформа – За життя	1136	1026	110	11,90%	97%
Голос	757	716	41	7,90%	68%
За майбутнє	644	533	111	6,70%	99%
Солідарність жінок України	356	309	47	3,70%	60%
Нова політика	139	0	139	1,50%	26%
Селянська партія України	113	0	113	1,20%	22%
Радикальна партія Олега Ляшка	103	0	103	1,10%	20%
Перемога Пальчевського	99	0	99	1,00%	19%
Свобода	87	0	87	0,90%	16%
Сила і Честь	83	0	83	0,90%	16%
Партія Шарія	73	0	73	0,80%	14%
За Одещину	65	0	65	0,70%	12%
Українська стратегія Гройсмана	60	0	60	0,60%	11%
Соціалісти	53	0	53	0,60%	10%
Всі решта партій	2201	0	2201	23%	---

Місцеві організації політичних партій, які представлені фракціями у парламенті (“Слуга народу”, “Опозиційна платформа – За життя”, “Батьківщина”, “Європейська Солідарність”, “Голос”), а також партій “Солідарність жінок України” та “За майбутнє” повною мірою скористалися своїм пріоритетним правом щодо формування складу виборчих комісій – разом подавши 5 774 (або 90%) з можливих 6 384 осіб, які підлягали обов’язковому включенню. Таким чином парламентські політичні сили, за рахунок свого домінуючого впливу на формування комісій, здатні організувати їх роботу в повноважному складі навіть за відсутності представництва від інших (позапарламентських) політичних суб’єктів. З одного боку, можна констатувати наявність взаємного контролю зі сторони парламентських партій, а отже – системи стримувань і противаг в адмініструванні виборчого процесу. Практика надання переваги парламентським партіям при формуванні комісій не суперечить європейським демократичним підходам щодо утворення виборчих комісій, які застосовуються в аналогічних моделях адміністрування виборів. З іншого боку, недопредставленість позапарламентських партій в органах управління виборами свідчить про відсутність політичного балансу, такого бажаного для формування довіри до виборчої адміністрації з боку усіх учасників процесу.

Всього 256 місцевих організацій політичних партій скористалися своїм правом подати кандидатури до складу ТВК, а їх загальна кількість перевищила 28 тисяч. З них Центральною виборчою комісією 1 092 особи було відхилено через невідповідність поданих документів вимогам законодавства, а 842 особи відкликано самими суб’єктами подання. Оскільки 5 774 вже було включено до складу ТВК в обов’язковому порядку, то залишилося понад 20 тисяч осіб (20 571), які претендували на 3 798 вакантних місць у складі комісій. Для розподілу цих місць Центральна виборча комісія провела процедуру жеребкування, згідно з результатами визначила черговість, за якою кандидатури, подані від відповідних місцевих організацій політичних партій, включалися до складу відповідних ТВК. Жеребкування проводилося одночасно щодо всіх територіальних виборчих комісій: таких було 527 з 532, бо до п’яти комісій кількість поданих кандидатур дорівнювала або була меншою максимального складу. ЦВК провела жеребкування в публічний та прозорий спосіб (в режимі онлайн-трансляції) з дотриманням порядку, визначеного постановою №113 від 25.06.2020.

За результатами жеребкування 205 місцевих організацій політичних партій делегували до складу ТВК своїх представників. Найбільшу кількість кандидатур в складі комісій (по одній в кожній комісії) в ході жеребкування отримали партії “Слуга народу” (146 комісій), “Нова політика” (139), “Батьківщина” (137) і “Європейська Солідарність” (130).

Беручи до уваги сукупні результати як жеребкування, так і обов’язкового розподілу кандидатур до складу територіальних виборчих комісій, найбільше представництво очікувано отримали місцеві організації парламентських партій (фракцій і груп). Усі разом ці політичні сили делегували до складу ТВК 68% (або 6 496) своїх кандидатур, а саме: “Слуга народу”, “Батьківщина” і “Європейська Солідарність” – близько 13%, “Опозиційна платформа – За життя” – 12%, “Голос” – 8%, “За майбутнє” – майже 7%, “Солідарність жінок України” – близько 4%. При цьому в багатьох комісіях парламентські партії (фракції) мають по трьох представників. Так, партія “Слуга народу” отримала по три члени в складі 151 (або в 28%) територіальних виборчих комісій. Схожий показник у решти парламентських фракцій (за винятком “Голосу”) – вони представлені трьома членами приблизно в чверті ТВК. Тоді як партія “Голос” має по три члени лише в 29 ТВК, утворених Центральною виборчою комісією (або 5% від загальної кількості). Решту від загальної кількості членів виборчих комісій, а саме 32% (або 3 076 осіб) було включено до складу ТВК за поданням місцевих організацій 198 політичних партій.

При формуванні керівного складу обласних, районних і міських виборчих комісій ЦВК була зобов’язана призначати на посади голови, заступника голови, секретаря кожної комісії осіб, поданих від різних суб’єктів. При цьому у Виборчому кодексі відсутня вимога щодо пропорційного розподілу кожної категорії керівних посад у виборчих комісіях, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів (хоча така вимога застосовується при формуванні комісій на президентських та парламентських виборах). Таким чином на практиці ЦВК мала широкі можливості для забезпечення більш або менш збалансованого розподілу керівних посад серед суб’єктів подання.

Місцеві організації партій	К-ть членів ТВК	К-ть голів	% голів (від загальної к-ті)	К-ть заступників голів	К-ть секретарів	Загальна к-ть керівних посад	% керівних посад у співвідношенні до кількості включених партією кандидатур	% керівних посад (від загальної кількості посад)
Слуга народу	1211	139	26,1%	85	99	323	26,7%	20,2%
Батьківщина	1197	86	16,2%	64	79	229	19,1%	14,3%
Європейська Солідарність	1195	76	14,3%	76	70	222	18,6%	13,9%
Опозиційна платформа – За життя	1136	66	12,4%	76	83	225	19,8%	14,1%
Голос	757	52	9,8%	59	51	162	21,4%	10,2%
За майбутнє	644	49	9,2%	44	58	151	23,4%	9,5%
Солідарність жінок України	356	24	4,5%	26	31	81	22,8%	5,1%
Нова політика	139	0	0,0%	0	2	2	1,4%	0,1%
Селянська партія України	113	2	0,4%	0	0	2	1,8%	0,1%
Радикальна партія Олега Ляшка	103	4	0,8%	8	6	18	17,5%	1,1%
Перемога Пальчевського	99	0	0,0%	1	2	3	3,0%	0,2%
Свобода	87	1	0,2%	12	6	19	21,8%	1,2%
Сила і честь	83	4	0,8%	3	0	7	8,4%	0,4%
За Одещину	65	0	0,0%	3	2	5	7,7%	0,3%
Українська стратегія Гройсмана	60	1	0,2%	3	1	5	8,3%	0,3%
Інші партії	2201	28	5,3%	72	42	142	----	8,9%
Всього	9572	532	100%	532	532	1596	----	100%

Центральна виборча комісія доклала значних зусиль для забезпечення пропорційного представництва місцевих організацій політичних партій у керівному складі комісій, однак результат такого розподілу виявився не цілком збалансованим. Всього в керівному складі ТВК представлено кандидатури, подані 94 організаціями політичних партій. Найбільшу кількість посад голів, заступників і секретарів отримали кандидатури, подані місцевими організаціями партії “Слуга народу” – із загальної кількості кандидатур, внесених партією (1 211 осіб), керівні посади займають 323 особи, що складає майже 27%. При цьому партії “Європейська Солідарність” і “Батьківщина”, які мають приблизно таку ж кількість членів у складі ТВК (1 195 і 1 197 осіб відповідно), як і “Слуга народу”, отримали в керівному складі представництво на рівні 19% (222 осіб у “ЄС” і 229 осіб у “Батьківщини”). Представники “Слуги народу” не лише переважають серед усіх категорій керівних посад, але й виразно домінують серед голів ТВК. Всього 139 осіб призначено головами комісій за поданням “Слуги народу”, що значно перевищує кількість (і відсоток) аналогічних посад, які отримали інші суб’єкти з подібним загальним представництвом. Зокрема, “Батьківщина” отримала 86 голів комісій, “Європейська Солідарність” – 76, “Опозиційна платформа – За життя” – 66. Задекларований ЦВК додатковий критерій відбору керівного складу на основі професійної кваліфікації запропонованих кандидатур та їх організаційного досвіду у сфері виборів є вагомим, але не достатньо обґрунтованим аргументом на користь такого розходження у рівні представництва.

У гендерному розрізі в складі територіальних виборчих комісій, утворених ЦВК, переважають жінки. Загальне співвідношення чоловіків і жінок в ТВК складає 29% і 71%. На попередніх чергових місцевих виборах в Україні цей показник був подібний: у 2010 році в територіальних виборчих комісіях, утворених ЦВК, частка жінок складала 68%, у 2015 році – 74,5%. У керівному складі комісій так само домінують жінки (75% жінок і 25% чоловіків), особливо виразною є їх частка серед секретарів комісій (80%). Однак цілком відмінною є ситуація на рівні голів обласних виборчих комісій, де частка жінок складає лише 32%. Якщо порівнювати місцеві організації політичних партій, які делегували найбільшу кількість членів до складу ТВК, то співвідношення осіб різної статі серед їхніх кандидатур приблизно на однаковому рівні – найменше у партії “Голос” (68% жінок в ТВК), найбільше у партії “Слуга народу” (77% жінок в ТВК).

Гендерний склад ТВК

	Кількість осіб	Чоловіки	Жінки	Відсоток жінок
Всього	9572	2781	6791	70,9%
Голова комісії	532	142	390	73,3%
Заступник голови комісії	532	153	379	71,2%
Секретар комісії	532	108	424	79,7%
Член комісії	7976	2378	5598	70,2%

Гендерний розподіл голів ТВК

	Кількість осіб	Чоловіки	Жінки	Відсоток жінок
Голови обласних комісій	22	15	7	31,8%
Голови районних комісій	119	43	76	63,9%
Голови міських комісій	381	82	299	78,5%

Початок роботи обласних, районних і міських виборчих комісій

(за результатами спостереження ОПОРИ за засіданнями 115 з 552 виборчих комісій)

ТВК, які утворені ЦВК, були зобов'язані провести свої перші засідання не пізніше ніж на другий день після дня їх утворення. Враховуючи утворення виборчих комісій 10 серпня, ТВК мали зібратися на свої перші засідання не пізніше 12 серпня.

Представники ОПОРИ забезпечили спостереження за проведенням перших засідань 115 ТВК, до складу яких входили 22 обласні ТВК, 31 районна і 60 міських виборчих комісій. Публічність перших засідань ТВК також забезпечували журналісти, які були присутні на засіданнях 35 з 115 комісій, охоплених спостереженням ОПОРИ. Усього ЦВК утворила 532 виборчі комісії.

Як передбачає Виборчий кодекс, члени ТВК на першому засіданні складають присягу, відмова від якої означає відмову бути членом виборчої комісії. Засідання ТВК є повноважним за умови присутності на ньому більше половини її складу. Усі ТВК, за якими спостерігала ОПОРА, були утворені у складі 18 осіб. Це вимагає присутності 10 осіб для забезпечення повноважності їхніх засідань.

За результатами спостереження за першими засіданнями 115 ТВК, ОПОРА констатує:

113 з 115 ТВК, охоплених моніторингом ОПОРИ, вчасно зібралися на перші засідання, основним питанням яких було складання присяги членами виборчих комісій.
На першому засіданні 10 з 115 ТВК, охоплених спостереженням ОПОРИ, були присутні менше половини членів новоутворених ТВК (менше 10), в інших комісіях засідання було повноважним.
У 12 з 115 ТВК кількість членів комісій, які склали присягу на першому засіданні, була меншою, ніж необхідно для проведення їхніх повноважних засідань. Це було пов’язано із відмовою частини новопризначених членів ТВК скласти присягу і приступити до виконання подальшої роботи.

За орієнтованими підрахунками спостерігачів, на першому засіданні ТВК зафіксовано відмову від повноважень 61 особи або майже 3% від членів ТВК, за якими спостерігала ОПОРА. Таким чином, 12 ТВК не набули повноважності під час перших засідань і були змушені повертатися до складання присяги її членами вже на наступних засіданнях. У загальній кількості таких ТВК може бути більше, оскільки представники ОПОРИ не спостерігали за початком роботи всіх утворених ЦВК комісіями. Із детальним описом перебігу перших засідань ТВК у розрізі територіальних громад і регіонів можна ознайомитися на сайті ОПОРИ у розділі “Регіональні новини” https://www.oporaua.org/region-news

Основні виклики початкового етапу діяльності ТВК

Ключовим викликом початкового етапу діяльності ТВК стала відсутність оплати за постійну роботу членів комісій та залучених працівників. Відповідно до чинного законодавства, оплата постійної праці членів ТВК та залучених працівників можлива лише після офіційного початку виборчого процесу. При цьому виборчі комісії функціонують до старту виборчого процесу і зобов’язані виконати низку важливих повноважень. Зокрема, дані комісії повинні утворити сільські, селищні, районні у містах ТВК, підготувати проєкти рішень про утворення виборчих округів тощо. Комплекс повноважень ТВК вимагає залучення членів виборчих комісій на постійній основі, а також допоміжного персоналу: системних адміністраторів, юристів, діловода та інших працівників.

Неврегульованість питання оплати праці членів ТВК до офіційного початку виборчого процесу негативно вплинула на їхню мотивацію працювати у таких умовах. ОПОРА закликає державні органи врегулювати питання оплати праці членів та залучених працівників у серпні 2020 року.

Обмеження доступу до адміністративних приміщень органів влади в умовах протидії COVID-19 у окремих випадках призвели до проблем із участю журналістів та представників громадськості на перших засіданнях ТВК. Зокрема, складнощі з доступом спостерігачів були зафіксовані під час проведення перших або інших засідань Київської та Криворізької, Львівської міської ТВК, Львівської обласної ТВК, Золочівської та Яворівської районної територіальних виборчих комісій тощо.

Невизначений формат діяльності виборчих комісій в умовах COVID-19 залишається актуальним викликом і потребує конкретних та узгоджених рішень з боку держави. Зокрема, представники ОПОРИ під час перших засідань ТВК фіксували відсутність у новопризначених членів комісій захисних масок та дезінфікуючих засобів. Окремі виборчі комісії вже офіційно звернулися до органів влади із пропозицією забезпечити необхідними засобами членів виборчих комісій (зокрема, Житомирська обласна територіальна виборча комісія).

ОПОРА вітає зусилля ЦВК щодо напрацювання комплексу заходів із забезпечення безпечних умов роботи виборчих комісій в умовах пандемії і закликає органи державної влади вчасно надати їм все необхідне. При цьому звертаємо увагу держави на неприпустимість де-факто обмеження прав суб’єктів виборчого процесу під час реалізації заходів протидії COVID-19, які не повинні підмінювати собою вимоги виборчого законодавства. Досвід проведення виборів в іноземних країнах засвідчує можливість дотримання повноти виборчих процедур із одночасним впровадженням заходів із протидії пандемії.

Спостерігачі ОПОРИ зафіксували низку проблем у належному забезпеченні ТВК приміщеннями, комп’ютерною технікою, інтернет-зв’язком тощо. За спостереженнями ОПОРИ, під час моніторингу перших засідань ТВК, лише 19% ТВК були забезпечені інформаційними табличками на будівлях їхнього розміщення, 42% ТВК мали доступ до інтернету, 21% ТВК мали обладнаний стенд для офіційних матеріалів комісій.

Ці проблеми є традиційними для виборів в Україні і вони, як правило, вирішуються вже у процесі роботи виборчих комісій. Але, на жаль, члени низки ТВК були змушені ініціювати перед органами влади питання їхнього забезпечення приміщеннями та іншими умовами праці або самостійно вирішувати відповідні проблеми. До прикладу, члени Калуської міської ТВК (Івано-Франківської обл.) інформували спостерігачів ОПОРИ про закупівлю ними за власні кошти необхідних для роботи канцелярських товарів, печатки та вивіски ТВК. Про необхідність тимчасово витрачати особисті кошти на організацію роботи ТВК інформували і члени Івано-Франківської комісії. Чернігівська міська ТВК у свою чергу звернулася до обласної ради та облдержадміністрації із запитом щодо вирішення проблем у сфері матеріально-технічного забезпечення. Представники ОПОРИ закликають органи влади оперативно створити належні умови для стабільного функціонування ТВК на місцевих виборах.

Приміщення значної частини ТВК були непристосовані для безперешкодного доступу людей з інвалідністю. Це пов’язано із розміщенням ТВК на верхніх поверхах будівель органів влади без ліфтів, відсутністю пандусів або іншими фактами невідповідності приміщень стандартам доступності. Ці обставини прямо унеможливлюють участь громадян з інвалідністю у роботі виборчих комісій чи безпосередній комунікації з ними.

ОПОРА закликає органи влади оперативно проаналізувати поточний стан справ і привести приміщення ТВК у відповідність до стандартів доступності й забезпечити реальну інклюзивність виборчого процесу.

Ризики зловживання адміністративними ресурсами

Одним з найважливіших і традиційних ризиків для демократичності місцевих виборів є зловживання адміністративними ресурсами в інтересах кандидатів та місцевих організацій партій. Громадянська мережа ОПОРА планує приділити особливу увагу цьому аспекту виборчої кампанії, зокрема ініціюючи підписання кандидатами-посадовцями розробленого організацією Кодексу поведінки посадових осіб та державних службовців під час виборів. Цей Кодекс включає перелік конкретних вимог до посадових осіб, дотримання яких під час виборів засвідчить відповідність їхньої діяльності демократичним стандартам виборів. Комплексний моніторинг практик кандидатів і партій та комунікація проблематики із посадовими особами сприятиме зменшенню інтенсивності зловживань адміністративними ресурсами.

Під зловживаннями адміністративними ресурсами розуміється невиправдана перевага, отримана певними партіями і кандидатами через використання їхніх службових посад або зв’язків із органами публічної адміністрації із метою вплинути на результат виборів.

До переліку адміністративних ресурсів входять людські, фінансові, матеріальні, природні та інші нематеріальні ресурси, якими під час виборів користуються виборні й посадові особи публічної адміністрації шляхом контролю над персоналом та фінансами, процесом ухвалення рішень та через зв’язки в органах влади. Адміністративними ресурсами також є ресурси публічної адміністрації, якими кандидати-посадовці користуються у формі престижу, публічної та інформаційної присутності із метою отримання підтримки на виборах. До прикладу, до таких проявів належить вибіркове запрошення політичних лідерів або кандидатів на офіційні заходи органів публічної адміністрації.

У разі відсутності чіткого розмежування між публічною адміністрацією, політичними партіями і кандидатами принцип рівності можливостей для усіх суб’єктів виборчого процесу може бути знівельовано.

Специфікою ж локальних виборчих кампаній є тісний і безпосередній зв’язок між місцевими посадовими особами та виборцями, наявність у локальних управлінців можливості прямо впливати на громадян шляхом кадрових рішень, реалізації інфраструктурних проєктів та соціальних програм або навіть за допомогою тиску чи залякування тощо. Зловживання адміністративними ресурсами на місцевих виборах отримують, на жаль, менший резонанс і контроль, ніж під час національних кампаній.

Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи у спеціальному посібнику “Адміністративні ресурси та справедливі вибори” наводить наступні приклади зловживань, які найкраще характеризують проблему адміністративних ресурсів під час локальних виборів:

Зловживання фінансовими ресурсами (ініціювання інфраструктурних або інших проєктів напередодні виборів із метою отримати підтримку виборців конкретних територій, плани реалізувати довготривалі проєкти безпосередньо перед виборами).
Зловживання матеріальними ресурсами (використання матеріальних цінностей, транспорту, приміщень чи техніки органів влади для передвиборчої кампанії, надання громадянам чи бізнесу дозволів на будівництво, користування земельними ділянками, іншою власністю громад напередодні або під час виборів тощо).
Зловживання людськими ресурсами (залучення публічних службовців до передвиборчих акцій, організовані кампанії на підтримку кандидатів у середовищі службовців та працівників бюджетних установ, впровадження нових програм допомоги громадянам з боку соціальних або медичних працівників, тиск на членів виборчих комісій за їхнім основним місцем роботи, призначення на посади із метою отримання лояльності під час виборів).
Зловживання комунікаційними ресурсами (надання окремим кандидатам чи партіям доступу до офлайн- чи онлайн-ресурсів органів влади, перевага у висвітленні окремих кандидатів у комунальних чи приватних ЗМІ тощо).
Зловживання символічними ресурсами (анонсування кандидатами нових резонансних проєктів у громадах, залучення коштів або підписання контрактів безпосередньо перед виборами, якщо такі анонси не були спричинені надзвичайними обставинами);
Зловживання законодавчими ресурсами (зміна правил проведення виборів в інтересах окремих кандидатів чи партій, вибіркове розслідування правопорушень з боку учасників виборів).

Таким чином, важливим завданням держави є створення належних інструментів попередження зловживань адміністративними ресурсами, натомість політичні партії і кандидати повинні самостійно дотримуватись принципів демократичного виборчого процесу. Формування політичних практик, які відкидають прямі або приховані зловживання владою у виборчих інтересах, належить до ключових умов проведення конкурентних та демократичних виборів.

На неофіційному етапі виборчого процесу ОПОРА вимушена констатувати наявність інцидентів із ознаками зловживання адміністративними ресурсами в інтересах потенційних кандидатів та політичних партій. Ці інциденти ще формально не пов’язані із офіціним виборчим процесом, але вже демонструють недостатнє розмежування між публічною адміністрацією та виборчими інтересами політичних сил і майбутніх кандидатів.

Основні інциденти із ознаками зловживання адміністративними ресурсами

Напередодні офіційного початку виборчого процесу спостерігачі ОПОРИ зафіксували суттєву активізацію посадових осіб органів місцевого самоврядування, які ініціювали або інтенсифікували локальні соціально-економічні та інфраструктурні проєкти. Поточна діяльність обраних осіб та їхніх підлеглих стала більш активною із наближенням електоральної кампанії, що є передумовою для використанням ресурсів органів влади у виборчих цілях. При цьому в більшості випадків не було зафіковано надзвичайних обставин, які б обґрунтовували зміни у повсякденній діяльності органів влади та їхніх посадових осіб.

Інциденти із ознаками зловживання кадровими ресурсами у виборчих інтересах

У серпні 2020 року спостерігачі ОПОРИ зафіксували низку інцидентів із ознаками залучення кадрових ресурсів місцевих органів влади до заходів, які де-факто спрямовувались на підтримку політичних партій, їхніх місцевих організацій або потенційних кандидатів.

До таких інцидентів у звітному періоді входять:

Активне публічне просування Блоку Геннадія Кернеса “Успішний Харків” під час офіційних заходів міської ради, районних адміністрацій міста, комунальних установ. Зокрема, політична реклама партії “Блок Геннадія Кернеса “Успішний Харків” була розміщена у більшості загальноосвітніх закладів, що може свідчити про масове залучення їх працівників до партійної діяльності.
Можливе залучення співробітників пожежно-рятувальної частини та її відповідної техніки для розміщення політичної реклами партії «Слуга народу» в селищі Казанка Миколаївської області. З приводу цього інциденту Головне Управління ДСНС України у Миколаївській області офіційно розпочало розслідування.
До процесу розповсюдження соціальних пакетів від потенційного кандидата на місцевих виборах від партії “Слуга народу” Ореста Кавецького залучався керівник апарату Буської РДА Львівської області Євген Кичурчак.
Спостерігачі зафіксували регулярну присутність представників і кандидатів місцевих організацій партії “Слуга народу” на офіційних заходах і під час робочих поїздок голови Львівської ОДА Максима Козицького. Політичної реклами і де-факто агітації на таких заходах не було зафіксовано, але є ознаки вибіркового підходу до присутності партійних представників на заходах голови ОДА.
Окремі службовці Миколаївської обласної та міської рад публічно висловлювали підтримку політичним партіям “Пропозиція” та “Наш край”, що має ознаки порушення ними принципу політичної нейтральності публічної адміністрації.
Міський голова Миколаєва Олександр Сенкевич під час публічного звітування про свою діяльність активно використовує символіку політичної партії “Пропозиція”, що може мати ознаки використання кадрових ресурсів органів місцевого самоврядування у виборчих інтересах політичної сили. Крім цього, наявна проблема недостатнього розмежування поточної діяльності посадової особи органу місцевого самоврядування та її політичної активності.
Не менше половини делегатів з’їзду партії «Команда Ігоря Сапожка «Єдність», головою якої є Броварський міський голова Ігор Сапожка, є співробітниками виконавчого комітету міської ради.

Спостерігачі ОПОРИ окремо оцінили діяльність голів обласних і районних ОДА в умовах наближення виборчої кампанії. Як правило, голови місцевих державних адміністрацій уникали прямої залученості до політичного та партійного процесів, крім випадків спільної участі з Президентом України Володимиром Зеленським у презентаціях Стратегій розвитку регіонів. Ці презентації, за попередньою інформацією, є заходами партії “Слуга народу”. Закон України “Про державну службу”, передбачаючи гарантії політичної нейтральності державних службовців, не поширюється на голів місцевих держадміністрацій. Натомість Закон України “Про запобігання корупції” покладає на голів ОДА і РДА обов'язок дотримуватися політичної нейтральності при виконанні своїх службових повноважень (стаття 40 Закону). Незважаючи на правову двозначність ситуації, перехідний стан української демократії вимагає принципової позиції від посадових осіб щодо забезпечення рівного ставлення до всіх політичних позицій і партій. Враховуючи виклики для розвитку конкурентних політичних і виборчих процесів, особи на політичних посадах також повинні продемонструвати стриманість і сприяти політичній нейтральності публічної адміністрації.

Інциденти із ознаками зловживання бюджетними (фінансовими адміністративними ресурсами)

Напередодні місцевих виборів політична партія “Слуга народу”, її місцеві організації, народні депутати від політичної партії активно висвітлюють у власних фактично агітаційних матеріалах дані про перебіг державних інфраструктурних проєктів під загальною назвою “Велике будівництво”. Цей проєкт передбачає проведення масштабних ремонтів доріг державного значення, будівництво мостів та соціальних, медичних та освітніх закладів. Суспільну увагу до цих державних проєктів системно посилює Президент України Володимир Зеленський, який, у свою чергу, на правах політичної фігури прямо підтримує партію “Слуга народу”.

Відповідно до найкращих міжнародних практик запобігання зловживанню адміністративними ресурсами, зокрема на рівні Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, публічна промоція державних проєктів політичними партіями або інтенсифікація самих проєктів у контексті виборів може трактуватися як зловживання фінансовими (бюджетними) ресурсами у виборчих цілях. Тим більше, спостерігачам ОПОРИ невідомо про легітимні та надзвичайні обставини, які вимагають посилення інформування громадян про проміжні результати програми “Велике будівництво”.

У зв’язку із масовою практикою висвітлення політичною партією результатів державної програми “Велике будівництво”, ОПОРА зазначає:

Створення у виборців враження відповідальності політичної партії за результати реалізації програм, профінансованих за кошти платників податків, є неналежною практикою у сфері запобігання зловживань адміністративними ресурсами.
Посадові особи органів влади всіх рівнів, які персонально належать до політичних партій, мають право і обов’язки інформувати громадян про результати своєї діяльності. Але таке інформування не повинно стосуватися діяльності політичної партії або використовуватися у її виборчих інтересах.
Належні умови запобігання зловживань адміністративними ресурсами формуються не лише на рівні законодавства, а й самими політичними суб’єктами, які мають уникати ототоженння державних програм із партійними досягненнями.

Крім резонансних і ресурсно вартісних державних проєктів, напередодні місцевих виборів фіксується посилення активності місцевих органів влади щодо реалізації інфраструктурних проєктів. Ця активізація часто прямо пов’язується із підготовкою місцевих посадовців до виборів та їхньою партійною афіліацією. Такі інциденти зафіксовані, зокрема, але не виключно, у Маріуполі щодо діяльності міського голови, лідера партії “Блок Вадима Бойченка” Вадима Бойченка, у Харькові – щодо діяльності міського голови Геннадія Кернеса та партії “Блок Геннадія Кернеса “Успішний Харків”, у Білій Церкві – щодо використання процесу відновлення місцевого стадіону в інтересах місцевої організації партії “Європейська “Солідарність”, у Черкасах – щодо відновлення місцевої інфраструктури в контексті діяльності посадових осіб – членів ВО “Свобода” та розміщення звітів за результатами діяльності Черкаського міського голови Анатолія Бондаренка із непрямим використанням символіки партії “За майбутнє”. У Києві ціла низка чинних депутатів міської ради бере участь у реалізації локальних інфраструктурних проєктів, прямо чи опосередковано їх пов’язуючи із партією “УДАР” (лідер партії – міський голова Віталій Кличко). Натомість на День міста Дергачі Харківської області політична реклама партії “Слуга народу” та її представника Костянтина Жидкова демонструвалась на офіційному концерті, профінасованому за рахунок коштів місцевого бюджету.

Крім випадків демонстрації зв’язку між бюджетними програмами та виборчими інтересами, фіксується значна активізація посадовців – майбутніх кандидатів у реалізації бюджетних програм саме напередодні виборів. І хоча вони відкрито не заявляють про свої виборчі амбіції або партійну приналежність, нетипова масштабна діяльність посадових осіб створює передумови для зловживань адміністративними ресурсами.

Потенційні ризики зловживання фінансовими (бюджетними) адміністративними ресурсами виникають внаслідок рішення чинних народних депутатів України балотуватися на місцевих виборах. Зокрема, у Волинській області місцеві виборчі списки організацій партії “За майбутнє” очолять чинні народні депутати України, які позиціонуються лобістами виділення коштів субвенції з державного бюджету на соціально-економічний розвиток територій. Не оцінюючи у цьому звіті участь народних депутатів України у розподілі державних субвенцій та реалізації бюджетних програм, зазначаємо, що виборцю буде складно розмежувати депутатську діяльність і агітаційну активність кандидата на місцевих виборах. Це вимагає від народних депутатів України дотримання чітких стандартів відокремлення державних ресурсів та виборчих інтересів.

Зловживання корпоративним адміністративним ресурсом

На місцевих виборах – 2020 спостерігачі ОПОРИ запланували моніторинг зловживань “корпоративним” адмінстративним ресурсом, під яким розуміється залучення представниками приватного (бізнес) сектору для передвиборної агітації підлеглих осіб, службового транспорту, засобів зв’язку, устаткування, приміщення, а також використання службових чи виробничих нарад, зборів колективу для проведення передвиборної агітації. Відстеження такого типу адміністративного ресурсу є важливою складовою оцінювання дотримання принципу рівності можливостей кандидатів та прозорості їхніх виборчих фінансів. Непідзвітне залучення кандидатами ресурсів підконтрольних їм підприємств та корпорацій спричиняє ризики незаконного впливу на виборців та неконкурентні переваги у фінансуванні агітаційних кампаній.

На момент підготовки цього звіту було зафіксовано поодинокі інциденти, які під час офіційного етапу виборів можуть мати характер зловживання корпоративним адміністративним ресурсом (до прикладу, залучення ресурсів компаній “Епіцентр” і “Епіцентр-агро” до заходів чинних депутатів місцевих рад Хмельницької області від місцевих організацій партії “За конкретні справи”, у Рівненській області на платіжках за водопостачання була розміщена політична реклама директора “Рівнеоблводоканал” Андрія Карауша”). Спостерігачі ОПОРИ закликають потенційних кандидатів відмовитися від використання підконтрольних підприємств, їх матеріальних і кадрових ресурсів із метою забезпечення вільних і конкурентних виборів.

Політична активність Президента України Володимира Зеленського напередодні місцевих виборів – 2020

Напередодні офіційного початку виборів Президент України Володимир Зеленський розпочав регіональні робочі візити, у межах яких глава держави вже відвідав Запорізьку, Херсонську, Миколаївську, Дніпропетровську, Кіровоградську, Черкаську, Полтавську та Харківську області.

Одним із пунктів програми візитів до кожної області був виступ Президента України на презентації Стратегії розвитку регіону, яка також передбачала представлення майбутніх кандидатів на місцевих виборах від партії “Слуга народу”.

Брендування публічного заходу передбачало оформлення сцени гаслом “Зе!місцеві”, позаду якої розміщувався великий банер зеленого кольору із написом “Зе!місцеві”. Презентації Стратегії та майбутніх кандидатів на місцевих виборах транслювались на офіційній сторінці Офісу Президента України у мережі Facebook, а також на відповідній сторінці партії “Слуга народу”. За результатами кожної поїздки Офіс Президента України оприлюднював спеціальний відеоматеріал, у якому висвітлювались і презентації Стратегій розвитку регіонів із відповідним представленням майбутніх кандидатів від правлячої партії. У низці регіонів у даних заходах брали участь голови ОДА (Кіровоградська, Херсонська, Дніпропетровська, Харківська області), окремі з яких вже анонсовані кандидатами на місцевих виборах (Голова Харківської ОДА на посаду Харківського міського голови). У Запорізькій області одним з основних спікерів став Віцепрем’єр-міністр, Міністр цифрової трансформації Михайло Федоров, який очолює регіональну організацію партії “Слуга народу” .

Низка презентацій передбачила виступи лідерів партії “Слуги народу”, зокрема голови Кіровоградської обласної організації Миколи Потураєва і голови Миколаївської обласної організації, голови парламентської фракції “Слуга народу” Давіда Арахамії. На завершення кожного заходу Президент України Володимир Зеленський звертався зі словами підтримки до майбутніх кандидатів від партії, при чому в окремих регіонах він зазначив про неможливість агітації з його боку.

Публічні заходи на підтримку майбутніх кандидатів на місцевих виборах від партії “Слуга народу” за участі Президента України та голів ОДА викликали значний резонанс у ЗМІ та серед політично активних громадян. Ключовим для обговорення стало питання про наявність або відсутність зловживань адміністративними ресурсами в інтересах політичної партії з боку Володимира Зеленського, його Офісу, голів ОДА, деяких інших посадових осіб. Це питання набуло своєї актуальності і через відсутність верифікованої інформації про формальних і фактичних організаторів заходів та джерела їхнього фінансування. Із метою отримання точних даних про процес організації презентацій ОПОРА звернулася із запитами до Офісу Президента України, облдержадміністрацій, партії “Слуга народу”. На момент оприлюднення цього звіту відповіді на запити ще не надійшли, але публічні коментарі представників партії “Слуга народу” (до прикладу, голови партії Олександра Корнієнка) свідчать про організацію та фінансування заходів саме партійними структурами та благодійниками. Зокрема, Олександр Корнієнко в ефірі телеканалу “ICTV” пообіцяв надати фінансову інформацію у регулярному звіті партії до НАЗК, а також відповісти на запити від громадських організацій. ОПОРА планує на підставі повної інформації комплексно оцінити заходи із представлення майбутніх кандидатів від правлячої партії за участі Президента України.

Попередня оцінка ОПОРИ відповідних заходів включає наступні позиції:

Вище керівництво України, насамперед Президент Володимир Зеленський, обрало політичну стратегію демонстрації синхронної діяльності глави держави, Уряду та однопартійної більшості “Слуги народу” у Верховній Раді України. Ця стратегія не порушує чинне законодавство, але створює потенційні ризики недотримання принципу політичної нейтральності державних службовців, які не займають політичні посади і підпадають під вимоги Законів України “Про державну службу” та “Про запобігання корупції”.
За умов відсутності чіткого публічного розмежування між політичною партією та її фактичними лідерами, які займають політичні посади, достатньо складно забезпечити належне відокремлення держави від партійних інтересів. Про таку проблему йдеться в ключових міжнародних документах з питань зловживання адміністративними ресурсами на виборах, що має бути враховано нинішнім керівництвом України.
Діяльність Президента України Володимира Зеленського не обмежена принципом політичної нейтральності, що дозволяє йому вільно висловлювати свою політичну позицію. Зокрема, відповідно до статті 40 Закону України “Про запобігання корупції” принцип політичної нейтральності не застосовується до виборних осіб та осіб, які обіймають політичні посади. У іншій правовій позиції знаходяться голови місцевих державних адміністрацій на яких поширюється дотримання принципу політичної нейтральності згідно з законодавством про запобігання корупції. Проблематичність участі голів ОДА у партійних заходах визнається і лідерами партії “Слуга народу”, які стверджують про їхнє перебування у відпустках під час проведення таких заходів.
Попередні результатами моніторингу візитів Президента України Володимира Зеленського засвідчують складність чіткого розмежування офіційних заходів органів влади за його участю та партійними презентаціями. Це пов’язано із специфікою організації перебування Президента України у регіонах, до якої залучаються місцеві державні адміністрації. Зокрема, у відповіді на запит спостерігачів ОПОРИ Кіровоградської ОДА зазначається, що облдержадміністрація не фінансувала і не організовувала презентації Стратегій розвитку регіонів за участі Володимира Зеленського, за винятком акредитації журналістів. Миколаївська ОДА, у свою чергу, у відповіді спростовує участь її співробітників у акредитації журналістів на партійний захід, при цьому повідомляючи про єдину акредитацію ЗМІ на робочий візит глави держави. Спостерігачі ОПОРИ повідомляли про проведення акредитації журналістів на презентації Стратегій розвитку регіонів за участі Президента України зусиллями ОДА у Миколаєві, Кропивницькому та Дніпрі, у Черкасах відповідну акредитацію забезпечувала вже партійна організація. Таким чином, ОПОРА не має переконливих фактів про належне відокремлення робочих заходів Президента України від його участі у партійних заходах. Дана обставина є надзвичайно важливою, оскільки державні службовці не мають права залучатись у робочий час до діяльності політичних партій та організації їхніх заходів.

Таким чином, ключовим параметром оцінки відповідності заходів Президента України партійного характеру є залученість до їхньої організації державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування. Навідміну від глави держави, вони зобов’язані постійно дотримуватися засад політичної нейтральності та неупередженості у своїй поточній діяльності у міжвиборчий і виборчий періоди. При цьому Виборчим кодексом гарантується рівне та неупереджене ставлення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних та комунальних підприємств, закладів, установ, організацій, їх посадових та службових осіб до суб’єктів виборчого процесу.

ОПОРА закликає Президента Володимира Зеленського, посадових осіб центральних і місцевих органів влади зважати на перехідний стан демократичних практик в Україні. Зміцнення таких практик в інтересах суспільства вимагає більших заходів, ніж у країнах зі стабільною демократією та традиціями проведення чесних виборів. Незважаючи на законодавчі умови діяльності осіб на політичних посадах, вони повинні сприяти посиленню впевненості громадян у неупередженому ставленні держави до всіх політичних поглядів та позицій. Це, зокрема, стосується і чіткого відокремлення державних програм від виборчих інтересів окремої партії. Також звертаємося до Офісу Президента України, до партії “Слуга народу ” із пропозицією оперативно оприлюднити повну інформацію про організацію і джерела фінансування вказаних заходів за участі глави держави.

"Виборча благодійність" на неофіційному етапі виборчого процесу

Неофіційний етап виборчого процесу мотивує кандидатів та політичні партії надавати громадянам товари, послугу, проведення для них соціальних і розважальних акцій. Після початку офіційного початку виборчого процесу така діяльність з боку зареєстрованих кандидатів може трактуватися як підкуп виборців. Змінений напередодні виборів Кримінальний кодекс України передбачає відповідальність, як за одержання виборцем неправомірної вигоди, так і за пропозицію або надання виборцю такої вигоди (стаття 160 Кодексу). Чинне законодавство передбачає відповідальність і за надання виборцям, юридичним особам неправомірної вигоди, що супроводжується передвиборною агітацією. Місцеві вибори 2020 року є своєрідним тестом здатності держави імплементувати реформовані положення законодавства, які передбачають дієві санкції за незаконні технології з підкупу виборців. Ще до офіційного початку виборчого процесу стало відомо про затримання в Луганській області фури із гуманітарною допомогою, яка призначалась населенню від благодійного фонду народного депутата від партії «Наш край» Сергія Шахова. Як повідомила Національна поліція України, відповідне затримання відбулось у межах розпочатого кримінального провадження за статтею 160 Кримінального кодексу України (підкуп виборців).

У серпні 2020 року спостерігачі ОПОРИ відзначили, що інциденти із ознаками матеріального стимулювання виборців або "виборчої благодійності" мали помірне поширення. До таких форм де-факто агітації більше вдавалися потенційні кандидати-самовисуванці, ніж представники політичних партій. Частина потенційних кандидатів залучає до своєї фактичної промоції напередодні місцевих виборів благодійні фонди. Традиційно масово представлені благодійні фонди, афілійовані із політичними лідерами, у Волинській області.

Підготовка до виборів в умовах пандемії сприяла поширенню акцій потенційних кандидатів щодо надання виборцями та закладам охорони здоров’я медичних товарів, обладнання або послуг (місцеві організації партії "Європейська солідарність", ВО "Батьківщина", "Опозиційна платформа - За життя", деякі інші політичні партії). Популярною тематикою "благодійної" діяльності майбутніх суб’єктів виборчого процесу були спортивні й розважальні заходи. До прикладу, потенційний кандидат до міської ради Кропивницького від ВО "Батьківщина" Олександр Цертій організовував розважальний захід під назвою "Свято танцю та морозива".

Низка потенційних кандидатів на місцевих виборах розпочала спеціальні соціальні проєкти для соціально незахищених громад. Зокрема, колишній кандидат у народні депутати України від партії "Слуга народу" у ОВО №119 Львівської області Орест Кавецький відкрив у Золочівському районі "соціальні хатинки". У цих пунктах громадяни можуть купити продукти за пільговими цінами та заповнити анкету малозабезпеченим для отримання матеріальної допомоги.

Вже не вперше на місцевих виборах топ-темою для потенційних і зареєстрованих кандидатів стало встановлення дитячих майданчиків. Ця активність притаманна політичним лідерам у більшості регіонів України. Початок навчального року у загальноосвітніх школах супроводжувався врученням школярам подарунків і сувенірів від імені місцевих політичних лідерів-потенційних кандидатів на місцевих виборах. Для місцевих політиків зберігає свою актуальність і надання виборцям туристичних та екскурсійних послуг (до прикладу, таку активність проявляють чинні депутати Київської міської ради).

Однією з важливих проблем «виборчої» благодійності є відсутність достовірної інформації про джерела її фінансування. Із офіційним початком виборчого процесу особливо проблематичним стане питання діяльності благодійних фондів, які відкрито або приховано надають матеріальну допомогу виборцям в інтерсах конкретних кандидатів. При цьому, звертаємо увагу потенційних суб’єктів виборчого процесу, що профільний Закон України "Про благодійність і благодійні організації" забороняє благодійним організаціям надавати благодійну допомогу політичним партіям або від імені політичних партій, а також брати участь у виборчій агітації.

Громадянська мережа ОПОРА закликає Національну поліцію забезпечити оперативне реагування на інформацію про підкуп виборців та регулярно інформувати громадськість про проміжні результати розслідування інцидентів.

Розслідування спроб незаконного використання процедури зміни виборчої адреси

Значним прогресом у забезпеченні прав громадян стало впровадження процедури зміни виборчої адреси за заявою виборців до органів ведення Державного реєстру виборців за фактичним місцем проживання. Лібералізована процедура застосовується у міжвиборчий період і не пізніше, ніж на 5 день відповідного виборчого процесу, вирішуючи довготривалі проблеми із голосування на загальнонаціональних та місцевих виборах внутрішньо переміщених осіб, внутрішніх трудових мігрантів та інших мобільних всередині країни громадян. Державний реєстр виборців забезпечує не лише можливість подачі паперової заяви громадян до відповідних органів ведення Реєстру, а й створив для цього електронні сервіси. Нова виборча процедура отримала високу оцінку з боку національних та міжнародних правозахисних організацій і є свідченням зміни ставлення держави до виборчих прав громадян.

В умовах недостатнього забезпечення принципу невідворотності покарання за виборчі злочини, окремі недобросовісні учасники політичної боротьби досі мають можливість маніпулювати будь-якими виборчими процедурами, включаючи зміну виборчої адреси. На фоні стабільного процесу зміни виборчої адреси за фактичним місцем проживання зафіксовано декілька інцидентів із ознаками незаконного використання процедури. 04 серпня 2020 року ЦВК звернулась до Національної поліції України щодо значної кількості змін виборчої адреси у Кароліно-Бугазькій сільській, Таїровській селищній та Фонтанській сільській територіальних громадах Одеської області. Враховуючи обов’язок громадянина фактично проживати там, де він просить визначити його виборчу адресу, масові зміни таких адрес мали підозрілий характер. ОПОРА вітає активну позицію ЦВК щодо реагування шляхом звернення до правоохоронних органів стосовно можливих незаконних змін виборчої адреси.

Спостерігачі ОПОРИ також самостійно зверталися до правоохоронних органів щодо виявлених ймовріних спроб незаконно використати процедуру зміни виборчої адреси серед мешканців Житомира. У цьому місті невідомі особи за грошову винагороду отримали від групигромадян копії паспортів громадянина України та ідентифікаційні коди. При цьому громадяни, які отримували неправомірну вигоду, інформувались про майбутню організовану поїздку до Києва для голосування в день виборів. Враховуючи комплекс фактів, виявлених спостерігачами ОПОРИ, не можна виключати незаконні спроби сфальсифікувати процедури зміни виборчої адреси, у тому числі шляхом використання відповідних електронних сервісів. З цього приводу ОПОРА звернулась до правоохоронних органів і закликає відповідальних осіб забезпечити належне розслідування обставин інциденту.

МВС України публічно заявляло про здійснення контролю за спробами незаконно використати процедури зміни виборчої адреси. ОПОРА зазначає, що ефективна діяльність правоохоронців є невід’ємною складовою забезпечення законності виборів. Натомість чинне законодавство дозволяє результативно протидіяти фальсифікаціям, на практиці забезпечуючи принцип невідворотності покарання за виборчі злочини.

Перебіг дочасної агітаційної кампанії

Аналіз різноманітних форм публічної активності партій і потенційних кандидатів, який на системній основі проводили спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА в серпні 2020 року, вказує на повноцінне розгортання передвиборчої агітаційної кампанії, яка на цьому етапі не регулюється вимогами виборчого законодавства. Правова невизначеність поняття дочасна агітація і звужені рамки офіційної агітаційної кампанії створюють ризики тінізації виборчих витрат та спотворюють принцип конкурентності передвиборчої боротьби.

У серпні публічну активність, яка де-факто мала ознаки агітаційної кампанії, проявляли близько 70 політичних партій. При цьому 41 політична сила з цього переліку була помітно активною лише в межах однієї області, а 6 – в двох областях. Одночасно в декількох регіонах (3-5 областей) агітаційні заходи розгорнули 9 політичних партій, зокрема – Радикальна партія Олега Ляшка, “УДАР”, “Партія Шарія”, “Демократична сокира”, “Українська Галицька Партія”, “Національний корпус”, “Сила Людей”, “Народний Рух України”, “Громадський рух “Народний контроль”. Приблизно в третині регіонів України своїми агітаційними заходами були представлені чотири партії: ВО “Свобода”, “ГОЛОС”, “Наш край” і “Сила і Честь”. За масштабом агітаційної активності партії “Пропозиція” і “Опозиційна платформа – За життя” охопили більшу половину областей України. Повноцінну загальнонаціональну кампанію в переважній більшості областей вже на цьому етапі розгорнули п’ять політичних партій: “Слуга народу”, “За майбутнє”, “Європейська Солідарність”, ВО “Батьківщина” і “Перемога Пальчевського”.

Інтенсивні кампанії, які сфокусовані лише на окремих регіонах, проводять місцеві політичні проєкти та партії локального спрямування. Зокрема, “Довіряй ділам” в Одеській області, партія ВО “Платформа громад” в Івано-Франківській області, “Перспектива міста” в Кіровоградській області, ВО “Черкащани” в Черкаській області, партія “Рідний дім” в Чернігівській області, Громадський рух “Свідомі” у Волинській області, “Партія Володимира Буряка “Єднання” в Запорізькій області, партія “Блок Кернеса – Успішний Харків!” в Харківській області, “Українська стратегія Гройсмана” у Вінницькій області, “Партія Ігоря Колихаєва “НАМ ТУТ ЖИТИ!” в Херсонській області, “За конкретні справи” в Хмельницькій області, “Єдина Альтернатива” в Чернівецькій області, партія “Команда Андрія Балоги” в Закарпатській області, партія “ВАРТА” у Львівській області, “Рідне місто” у Полтавській області та інші.

Основною формою дочасної агітації в цей період стало розміщення політичної реклами на зовнішніх носіях реклами, масове розміщення якої фіксувалося спостерігачами в обласних центрах і великих містах починаючи з травня 2020 року. Іншим популярним форматом дочасної агітації, традиційним для місцевих виборів, стала пряма робота потенційних кандидатів з виборцями, що включала в себе проведення заходів передвиборчої благодійності (збір коштів і продуктів для військових, встановлення медичного обладнання, соціальна допомога для закладів охорони здоров’я та соціально вразливих груп громадян).

Масштаб дочасної агітаційної активності політичних партій

	Партії, які проводять дочасну агітацію	Кількість областей, де ведеться дочасна агітація
1	Слуга народу	24
2	За Майбутнє	24
3	Європейська Солідарність	23
4	Всеукраїнське об’єднання "Батьківщина"	20
5	Перемога Пальчевського	18
6	Опозиційна платформа – За життя	15
7	Пропозиція	15
8	Наш край	10
9	Всеукраїнське об’єднання "Свобода"	9
10	Голос	9
11	Сила і Честь	9
12	Радикальна партія Олега Ляшка	5
13	Демократичнв сокира	4
14	УДАР (Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка	4
15	Партія Шарія	4
16	Українська Галицька Партія	3
17	Сила Людей	3
18	Національний корпус	3
19	Народний Рух України	3
20	Громадський рух "Народний контроль"	3
21	Довіряй ділам	2
22	Рідне місто	2
23	Довіра	2
24	Об’єднання "САМОПОМІЧ"	2
25	Громадянська позиція	2
26	Нові обличчя	2

Особливості проведення політичної рекламної кампанії в соціальній мережі Facebook напередодні місцевих виборів – 2020

В останні роки в Україні значно збільшилась роль соціальних мереж під час виборчих перегонів, хоча Виборчий кодекс досі ніяким чином не регламентує та не регулює агітацію в інтернеті. Тому, враховуючи відсутність будь-якого покарання за агітацію в інтернеті, на місцевих виборах варто очікувати, що значна частина витрат на розміщення політичної агітації залишатиметься в тіні.

Враховуючи відсутність законодавчого регулювання, єдиним механізмом контролю за агітацією в інтернеті залишаться внутрішні саморегуляційні правила соціальних мереж щодо публікації політичних оголошень. Так, чи не єдиним джерелом інформації про агітацію в інтернеті залишається соціальна мережа Facebook, яка вимагає від рекламодавців маркувати відповідною позначкою всю політичну рекламу / агітацію. Facebook зберігає всю агітацію у Бібліотеці політичної реклами, скориставшись якою можна отримати детальну інформацію про витрати, аудиторію таргетингу, рекламодавця тощо.

ОПОРА з початку 2020 року проводила щомісячний моніторинг активності використання політичної реклами у соціальних мережах Facebook та Instagram. Починаючи з лютого 2020 року, у соціальній мережі Facebook спостерігалося постійне збільшення активності щодо використання політичної реклами. Так, у лютому в соціальній мережі Facebook було опубліковано лише 6 417 оголошень, тоді як цей показник у серпні перевищив 20 тисяч рекламних записів. Разом з кількістю оголошень, у 4 рази збільшились витрати політичних сил на рекламу в соціальних мережах, та у серпні перевищили 400 тисяч доларів США.

Активність використання політичної реклами у соціальних мережах Facebook та Instagram

Місяць	Кількість опублікованих політичних оголошень	Витрати мін. – макс. (дол. США)
Лютий	6 417	102 682 – 178 516
Березень	6875	107 722 – 188 407
Квітень	8 678	121 538 – 204 599
Травень	9 994	144 041 – 231 656
Червень	9 952	178 993 – 273 993
Липень	10 800	212 007 – 328 134
Серпень	20 930	425 469 – 576 345

Серед політичних партій найбільшу кількість коштів у довиборчий період інвестувала Українська Галицька Партія, витративши на політичну рекламу 28 887 доларів США, а вся реклама партії таргетувалась виключно на користувачів з 3 регіонів України: Львівської, Івано-Франківської та Тернопільської областей.

Політична партія “За майбутнє” витратила на політичну рекламу 28 777 доларів США, а близько 80% витрат партії припали на серпень. Політична реклама партії рівномірно охопила користувачів з усіх регіонів України.

До трійки лідерів за витратами на рекламу у соціальних мережах увійшла також “Європейська Солідарність”, інвестувавши у політичну рекламу 23 916 доларів США. Політична реклама партії була націлена на користувачів з усіх регіонів, проте близько 30% переглядів реклами партії припало на м. Київ.

Також до десятки лідерів за витратами на рекламу в соціальних мережах увійшли такі партії: “Партія Шарія”, “Слуга народу”, “Пропозиція”, “Перемога Пальчевського”, “Наш край” та “Голос”.

Витрати офіційних сторінок партій на політичну рекламу у соціальній мережі Facebook (лютий – серпень)

Назва партії	Витрачено коштів (USD)
Українська Галицька Партія	28 887
За майбутнє	28 777
Європейська Солідарність	23 916
Партія Шарія	23 699
Слуга народу	20 009
Пропозиція	13 175
Перемога Пальчевського	12 963
Наш край	12 197
Голос	11 353

Окрім політичних партій, значну активність у соціальних мережах проявляли офіційні сторінки окремих політиків. Так, починаючи з лютого, Петро Порошенко інвестував 32 735 доларів США у політичну рекламу в Facebook, таргетуючи її здебільшого на користувачів Західної України.

Понад 30 тисяч доларів витратив на політичну рекламу народний депутат від партії “Слуга народу” Микола Тищенко. Уся реклама політика демонструвалася у період з червня по липень та таргетувалася виключно на мешканців столиці України.

Також до трійки лідерів за витратами на рекламу в соціальних мережах потрапив Володимир Гройсман, витративши 23 983 долари США. Реклама політика таргетувалась на користувачів з усіх регіонів України.

Витрати політиків на рекламу у соціальній мережі Facebook (лютий – серпень)

Ім’я та прізвище	Витрачено коштів (USD)
Петро Порошенко	32 735
Микола Тищенко	30 650
Володимир Гройсман	23 983
Віталій Нестор	12 395
Яценко Антон	12 220
Ігор Васюник	9 917
Ірина Верещук	8 183
Олександр Шевченко	7 589
Анатолій Родзинський	6 604

Перший звіт за результатами спостереження ОПОРИ за процесом підготовки до місцевих виборів – 2020