Юридичний аналіз щодо можливого припинення повноважень народного депутата Дмитра Разумкова після його відкликання з посади Голови Верховної Ради

Передісторія. Після входження до складу депутатської фракції «Слуга народу» за результатами парламентських виборів 2019 року та обрання на посаду голови Верховної Ради України 29 серпня 2019 року Дмитро Разумков вийшов із фракції «Слуга народу»[1]. 7 жовтня 2021 року Верховна Рада України ухвалила рішення про відкликання Дмитра Разумкова з посади голови парламенту. Таким чином, після відкликання з посади голови Верховної Ради Дмитро Разумков не перебуває у складі  жодної депутатської фракції та має відповідний статус. У зв'язку з активним обговоренням теми щодо ймовірності подальшого припинення його повноважень вже як народного депутата України та можливого формування прецеденту, який може вплинути на парламентську практику, ОПОРА підготувала власний юридичний аналіз.

Дострокове припинення повноважень народного депутата у зв'язку з невходженням або виходом з відповідної депутатської фракції. Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 81 Конституції України повноваження народного депутата можуть бути достроково припинені в разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї політичної партії або виходу народного депутата України зі складу такої фракції.

У зв’язку з цим, крім порядку, визначеного Конституцією щодо дострокового припинення повноважень народного депутата, слід з’ясувати історію появи цієї норми, а також конституційну та судову практику її застосування.

Розпочнемо з історії появи зазначеної конституційної норми та основних понять. Ця підстава вперше в Основному Законі України з’явилася в 2004 році та діяла до 2010 року, а у 2014 році знову була відновлена. Метою появи цієї норми була політична структуризація парламенту та забезпечення партійної дисципліни (в першу чергу, недопущення переходів з однієї фракції парламенту в іншу, що було масовою практикою у попередніх скликаннях). Крім того, вона має на меті не тільки підвищити відповідальність депутатів, але і усунути можливість тиску на них з боку політичних опонентів (непоодинокими були факти «перекуповування» депутатів, залякування їх, інші форми схиляння народних обранців до ухвалення тих чи інших законодавчих рішень з певних актуальних питань тощо). Однак цей інститут є досить контраверсійним з точки зору європейської парламентської практики, а конституційні положення цього інституту неодноразово критикувалися західноєвропейськими правниками через запровадження так званого «партійного імперативного мандата»[2].

Що ж до основних понять, то у справі про перебування народного депутата України в депутатській фракції Конституційний Суд України розтлумачив «невходження» народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) як у встановленому законом порядку відмову народного депутата України увійти до складу депутатської фракції, яка формується з народних депутатів України, обраних від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), а «вихід» народного депутата України зі складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) як у встановленому законом порядку припинення народним депутатом України свого перебування у складі зареєстрованої депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний народним депутатом України[3]. Ключова їх відмінність між собою полягає в тому, що «невходження» проявляється через бездіяльність, а «вихід» характеризується активною поведінкою депутата.

Крім того, в порівнянні із виключенням народного депутата з фракції, де ініціатором і суб'єктом прийняття такого рішення є остання, існує точка зору, що такі дії, як «вихід» та «невходження» характеризуються добровільністю, адже потребують відповідного волевиявлення народного депутата і не можуть бути реалізовані поза його волею[4]. Натомість виключення з депутатської фракції, як власне й відкликання з посади голови парламенту, має вимушений характер та не є підставою для дострокового припинення повноважень народного депутата.

У свою чергу вихід з фракції народного депутата, якого було обрано на посаду голови Верховної Ради України, обмежується законодавчою вимогою (ч. 2 ст. 59 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»), що чітко регламентує порядок його дій поза його волею. Такий депутат, виходячи з фракції, переслідує законну мету.

Ще однією умовою для позбавлення мандата є те, що рішення про це приймає вищий керівний орган цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій). Крім того, таке рішення має бути ухвалене на підставі закону. Ця конституційна вимога передбачає лише форму правового акта, в якому відповідні положення мають бути врегульовані, й не вимагає та не забороняє прийняття окремого спеціального закону. Такі норми могли бути викладені, наприклад, в одному із Законів України «Про Регламент Верховної Ради України» чи «Про статус народних депутатів України» або ж в іншому спеціальному законі. На сьогодні  такі законодавчі положення так і не були ухвалені. Також з урахуванням того, що з правової точки зору можливість дострокового припинення повноважень народних депутатів України без закріплення належної процедури у законі є доволі спірною, проте судова практика дозволяє таке припинення депутатських повноважень з посиланням на пряму дію норм Конституції України. Наприклад, 3 червня 2016 року щодо Є. П. Фірсова та 28 липня 2016 року щодо М. В. Томенка Вищий адміністративний суд за відсутності відповідних законодавчих положень визнав законним позбавлення їх депутатських мандатів у зв’язку з тим, що вони пройшли до парламенту за списком партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність», але вийшли зі складу її фракції у Верховній Раді України[5]. Як вже зазначалося, Вищий адміністративний суд України аргументував свою позицію тим, що до законодавчого врегулювання вимог пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81 Конституції України, згідно з якими вищий керівний орган політичної партії (виборчого блоку політичних партій) приймає рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України, питання дострокового припинення повноважень народного депутата України повинні вирішуватися, виходячи з положень частини третьої статті 8 Конституції України (пряма дія конституційних норм) та відповідних положень чинного законодавства.

Разом з цим, оскільки до цього часу на вимогу Конституції не були прийняті відповідні законодавчі норми, на підставі яких ухвалюється рішення вищим керівним органом відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій), це може призвести до здійснення повноважень у спосіб, що призводить до виразно несправедливих, необґрунтованих, нерозумних або деспотичних рішень, що є порушенням правовладдя.

Виборчий список та представницький мандат (вільний мандат vs партійно-імперативний мандат). Також вирішення цього правового казусу потребує з’ясування природи двох взаємопов'язаних інститутів: виборчого списку, підтриманого на виборах, та представницького мандата з можливістю його позбавлення. Як зазначав суддя Конституційного Суду України Сліденко Д. І., якщо виборчий список кандидатів у народні депутати України – це персоніфікація партійних уявлень про майбутніх членів парламенту, то виборчий список після виборів – це легітимізована через вибори воля виборців. Отже, це вже не суб'єктивний погляд політичної партії, не політичний документ, а легітимізований акт народного волевиявлення[6]. Тут варто зауважити, що виборці, підтримуючи той чи інший виборчий список, також голосують й за передвиборну програму партії, виконання якої належить до обов'язків парламентарів, хоча формально у виборчому бюлетені за пропорційною виборчою системою із закритими списками відсутній як сам перелік усіх кандидатів у депутати, так і передвиборна програма, які поширюються через інформаційні матеріали.

Таким чином, виникає наступне питання. Якщо ж Дмитро Разумков обраний за партійним списком, який легітимізований волею народу, то чи може він бути позбавлений мандата? Відповідь на це питання залежить, в тому числі, і від тлумачення типу представницького мандата, який закріплений у Конституції України.

Так, Конституційний Суд України у рішенні від 6 квітня 2010 року № 11-рп/2010 (справа щодо можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України) вказав, що «представництво народними депутатами України українського народу у Верховній Раді України, прийняття рішень парламентом лише шляхом особистого голосування народних депутатів України (частини друга, третя статті 84 Конституції України), виконання народними депутатами України своїх обов’язків в інтересах усіх співвітчизників (частина третя статті 79 Конституції України) та відсутність у частині другій статті 81 Конституції України положень про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі виключення його зі складу депутатської фракції — все це вказує на всенародний характер представництва народних депутатів України у Верховній Раді України та наявність у них мандата на вільне його здійснення». В іншому рішенні у справі про виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку політичної партії від 21 грудня 2017 року № 3-р/2017 Суд вказав, що зі змісту присяги народного депутата України та статей 79–81, 84 Основного Закону України випливає принцип вільного депутатського мандата, згідно з яким народний депутат України бере на себе зобов’язання виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, тобто під час здійснення депутатських повноважень представляти увесь український народ.

Разом з цим у Конституції існує певна контраверсійність через передбачену можливість дострокового припинення повноважень на підставі невходження до або виходу з депутатської фракції за рішенням вищого керівного органу партій, що таким чином інституціоналізує партійно-імперативний мандат. Варто відзначити, що на відміну від вільного та класичного імперативного мандата, він дещо зміщує акценти й обумовлює відповідальність депутата перед партією, а не перед виборцями.

Незважаючи на чітку позицію Конституційного Суду, така конституційно оформлена модель відповідальності перед партією, за списками якої депутат був обраний до парламенту, створює передумови для протиставлення депутатів за їх статусом та мандатом, особливо в умовах застосування мажоритарно-пропорційної виборчої системи, коли на депутатів-мажоритарників поширюється на одну підставу для дострокового припинення повноважень менше, ніж на депутатів, обраних за партійними списками.

Хоча суддя Конституційного Суду України Сліденко Д. І. вважає, що депутати представницького органу згідно з конституційною доктриною повинні мати однаковий статус, так само і підстави для позбавлення мандата повинні бути однакові, незалежно від типу виборчої системи. Застосування мажоритарно-пропорційної виборчої системи по суті формує дві групи народних депутатів України, обраних за різними виборчими системами. Однак, на думку судді, це не означає, що вони мають різний статус, оскільки народний депутат України представляє не партію і не мажоритарний округ, він представляє народ України, у нього загальнодержавний мандат[7].

Крім того, фактичне запровадження партійно-імперативного мандата, починаючи з 2001 року, не раз критикувалося Венеційською комісією, зокрема й у «Зведеному висновку щодо проєкту конституційної реформи в Україні». Неодноразово висловлювала занепокоєння з приводу наявності де-факто імперативного мандата, що суперечить європейським стандартам представницького мандата, й Парламентська асамблея Ради Європи.

У зв'язку з цим, Конституційний Суд України зазначив, що в узагальненому вигляді наведені позиції європейських інституцій полягають, зокрема, в тому, що «принцип вільного політичного мандата та його вислід – заборона будь-якого імперативного мандата – становлять основу представницької демократії»[8].

У підсумку, застосування партійно-імперативного мандата є доволі суперечливим у розрізі демократичної практики здійснення депутатських повноважень на загальнодержавному рівні.

Рівновіддаленість як важлива гарантія здійснення повноважень вищими посадовими особами Верховної Ради України. З огляду на передбачені в чинному законодавстві повноваження голови Верховної Ради України, зокрема щодо ведення засідань Погоджувальної ради,  скликання і проведення засідань комітетів, тимчасових спеціальних комісій, порушення перед відповідними органами, посадовими особами питань про відповідальність депутатів за невиконання ними вимог законодавства, звернення до суду з позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі невиконання ним вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, в сукупності з вимогою щодо позафракційного статусу членів Президії Верховної Ради, дозволяє зробити висновок, що Голова Верховної Ради для здійснення своїх повноважень повинен перебувати у позиції рівновіддаленості від всіх депутатських фракцій. Така рівновіддаленість також пояснюється забороною входити до складу фракцій керівництву парламенту та направлена на унеможливлення здійснення будь-якого політичного впливу на діяльність вищих посадових осіб Верховної Ради України, які здійснють представництво парламенту в цілому, а не окремих його депутатських об’єднань (фракцій, груп). Таким чином, з огляду на юридичну природу статусу вищих посадових осіб парламенту чинне законодавство вимагає забезпечення їх рівновіддаленості при здійсненні своїх повноважень.

Разом з тим не можна не відзначити, що застосування суто формального підходу до тлумачення та застосування правових норм дозволяє сформулювати альтернативну точку зору, згідно з якою така підстава як вихід з депутатської фракції може бути застосована. Вона полягає в тому, що законодавча вимога щодо виходу з депутатської фракції надає своєрідний «імунітет» від позбавлення мандата тільки на час здійснення повноважень як голови Верховної Ради України. А з урахуванням того, що мета застосування такої підстави як «вихід з депутатської фракції» ніде не зафіксована, це формально дозволяє позбавлення депутатського мандата колишнього голови парламенту після його відкликання та «неповернення» до складу депутатської фракції партії, за списками якої він був обраний. Відмова повернутися до складу депутатської фракції може також свідчити про суперечності або непідтримку партійної лінії. Однак, враховуючи те, що шляхом виборів виборці легітимізували не тільки визначений партійний список, але і передвиборчу програму партії, відмова від її реалізації у складі фракції може мати наслідком позбавлення мандата. Посилюють цю позицію й деякі юридичні позиції Конституційного Суду України. Так, Конституційний Суд України на підставі аналізу положень пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81 Конституції України дійшов висновку, що Основний Закон України не виключає, а Регламент (частина третя статті 59) передбачає можливість перебування у Верховній Раді України народного депутата України поза депутатською фракцією, зокрема у разі його невходження або виходу зі складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку), за виборчим списком якої його обрано, до прийняття на підставі закону рішення вищим керівним органом відповідної політичної партії (виборчого блоку) про дострокове припинення його повноважень[9]. Таким чином, Суд визнав відсутність будь-яких часових вимог для прийняття рішення про припинення повноважень депутата з моменту його невходження до або виходу з депутатської фракції.

В іншому рішенні у справі про перебування народного депутата України у депутатській фракції зазначено, що Конституція України пов’язує чинність представницького мандата народного депутата України з його входженням і перебуванням у депутатській фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний[10]. Таким чином, входження до депутатської фракції партії, за списками якої депутат був обраний до парламенту, може інтерпретуватися як обов'язок, а не право народного депутата. Утім, відзначимо, що така оцінка Конституційного Суду України здійснювалася без врахування того, що Регламент Верховної Ради України пов’язує можливість зайняття народним депутатом посади голови парламенту виключно з позафракційним статусом й без прорахунків наслідків для депутатського мандата в разі відкликання з посади «спікера».

На противагу цьому, варто звернути увагу й на таке. По-перше, слід розмежовувати входження депутатів при формуванні фракції відразу після складення присяги на урочистому засіданні новообраного парламенту (п. 9 ч. 1 ст. 16 Регламенту) та вступ до фракції (групи) депутатів, які вийшли з депутатської фракції або повноваження яких починаються пізніше. Адже на відміну від першого, в останньому випадку повідомлення в електронній або паперовій формі народного депутата про входження до складу тієї чи іншої депутатської фракції (депутатської групи) погоджується з головою цієї депутатської фракції (депутатської групи) (ч. 3 ст. 60 Регламенту), що унеможливлює безперешкодне повернення депутата до складу фракції, за списками якої він був обраний.

По-друге, на сьогодні відсутні правові норми, які б регулювали питання відновлення фракційної приналежності депутата, після дострокового припинення ним повноважень Голови, першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України, строків перебування у позафракційному статусі та правових наслідків такого статусу для колишніх вищих посадових осіб Верховної Ради України.

Висновок. Чинне конституційне законодавство справді зберігає простір для різночитання застосування норми щодо позбавлення мандата народного депутата, який на вимогу закону вимушений був вийти з депутатської фракції. Водночас демократичні стандарти функціонування представницьких органів влади вимагають від держави поваги до незалежності парламенту в цілому та його керівництва зокрема, зміцнення вільного мандата народного обранця шляхом відмови від застосування формалістських підходів, які за своєю суттю є антидемократичними. Крім того, у разі позбавлення колишнього голови парламенту депутатських повноважень виникне серйозний прецедент, віддаленим наслідком якого може бути встановлення прямої залежності керівництва парламенту від політичної волі лише однієї фракції, що в підсумку може суттєво послабити незалежність парламенту та призвести до розбалансування системи стримувань та противаг.